Для того, чтобы продемонстрировать, к чему может привести расширение полномочий президента и переход к президентской республике, аналитики Центра совместных действий решили исследовать опыт страны-соседки, президентской республики с главой, понимающей, на что он идет и зачем, – республики Беларусь.

Украинские власти вновь обсуждают необходимость изменения баланса властей. Алексей Данилов [2], секретарь СНБО, выступил за переход к жесткой президентской республике. По его мнению, тогда есть «ответственный человек, который понимает, на что он идет, зачем и так далее», пишет  LB.ua [3].

Глава НАПК Александр Новиков пожаловался, что должности премьера и президента разделяют обязанности исполнительной власти. От этого система государственного управления становится менее эффективной. По его убеждению, нужно ликвидировать пост президента или премьера или сделать президента единственным главой исполнительной власти.

Для того, чтобы продемонстрировать, к чему может привести расширение полномочий президента и переход к президентской республике, аналитики Центра совместных действий решили исследовать опыт страны-соседки, президентской республики с главой, понимающей, на что он идет и зачем, – республики Беларусь.

На эту тему: Холуй и барин: Лукашенко и Путин опять сыграли в дорожные карты [4]

Как устанавливали баланс властей в Беларуси

Декларацию о государственном суверенитете Верховный Совет Белорусской ССР принял на одиннадцать дней позже украинского парламента – 27 июля 1990 года. Независимость белорусские депутаты также провозгласили с небольшой задержкой – 25 августа 1991 года. Но Конституцию Республики Беларусь депутаты приняли на два года раньше украинских коллег – 15 марта 1994 года.

Фото: reform.by

«Запроса на национальную культуру и язык не было. Белорусы, кажется, были не готовы к обретению независимости и не знали, что с ней делать. Риторика о национальном государстве и собственной политике многими белорусами не воспринималась. Основные ожидания – базовое благополучие, отсутствие геополитических изменений и борьбу с коррупцией», – говорит белорусская журналистка и правозащитница Мария Квицинская.

Согласно Конституции, Беларусь [5] была президентско-парламентской республикой.

Фото: president.gov.by

Президент стал главой государства и исполнительной власти. Он управлял системой органов исполнительной власти, создавал и ликвидировал министерства и другие центральные органы власти. По согласованию с парламентом, президент назначал премьера, его заместителей, некоторых министров и руководителя КГБ [6]. Всех других министров президент назначал и увольнял самостоятельно.

В состав Верховного Совета Республики Беларусь после провозглашения независимости входило 360 депутатов. После принятия Конституции их количество уменьшили до 260.

Основной Закон определил парламент как «высший представительный постоянно действующий и единый законодательный орган государственной власти». Кроме согласования кандидатур премьера и отдельных министров, Верховная Рада могла принимать и изменять Конституцию. Депутаты утверждали бюджет, устанавливали налоги и сборы, а также назначали судей высших судов, руководителей и членов правления Нацбанка.

Демонстрация в честь Дня независимости 27 июля 1992 года. Фото: dw.com

Выборы в белорусский парламент проходили по мажоритарной системе. Это имело определяющие последствия для демократии в стране.

Конституция учредила в Беларуси еще и Конституционный трибунал. Он мог признать неконституционными акты президента, парламента и правительства. По своей инициативе судьи КС могли рассмотреть акт любого государственного органа или общественного объединения на соответствие Конституции, законам и даже международным договорам, ратифицированным в Беларуси.

Судей Конституционного Суда избирала Верховная Рада по собственной инициативе на 11 лет. Председателя суда парламент назначал по предложению президента.

Появление сильной руки

Датой появления современной Беларуси можно назвать 10 июля 1994 года. В этот день победу в первых президентских выборах одержал депутат Верховной Рады Беларуси Александр Лукашенко [7]. Во втором туре его поддержали более 80% избирателей.

Регистрация кандидатов. Слева направо: Александр Лукашенко, Василий Новиков, Вячеслав Кебич [8]. Фото: Газета "Свобода", 1994 год

«Лукашенко рассматривали как молодую альтернативу действующему премьер-министру Вячеславу Кебичу. Голосование было в значительной степени протестным против лично Кебича. Лукашенко прославился как борец с коррупцией, хозяйственник и человек из народа. При этом его политика почти не отличалась от того, за что выступал Кебич, – говорит белорусский журналист и общественный деятель Максим Гацак.

Сразу после прихода к власти Александр Лукашенко начал издавать «реформаторские» указы по органам власти и самоуправлению, бюджету, льготам для отдельных категорий граждан и тому подобное. Но Конституционный Суд счел эти решения президента неконституционными. За два года, с 1995 по 1996 год, Конституционный Суд Республики Беларусь 13 раз признал акты президента частично или полностью неконституционными.

Александр Лукашенко общается с избирателями в день второго тура президентских выборов 1994 года. Фото: пресс-служба президента

Александр Лукашенко знал, как с этим бороться. Своим распоряжением он обязал органы власти определенно выполнять неконституционные указы под персональную ответственность их руководителей. Конечно, это распоряжение Суд признал также неконституционным, но это не остановило правительство от его воплощения.

Не сдерживала Александра Лукашенко и Верховный Совет, который в 1995 году попал в ад выборов по несовершенной мажоритарной системе. С мая по декабрь состоялось четыре тура выборов, по результатам которых избрали только 198 депутатов из 260 возможных.

Еще одним витком противостояния Александра Лукашенко другим ветвям власти стали народные волеизъявления. В мае 1995 г. по инициативе президента состоялся первый в истории Беларуси референдум. Граждане отвечали на вопросы по изменению государственных символов, предоставлению русскому языку статуса государственного и возможностей президента досрочно прекращать полномочия парламента.

Фото: belaruspartisan.by

Оппозиционных депутатов, объявивших голодовку в знак протеста против политики Лукашенко, избили подконтрольные президенту силовики. Но это не отбило у более 75% граждан желания поддержать президента и каждый из объявленных им на референдуме вопросов.

В ноябре 1996 г. состоялся второй референдум. В этот раз речь шла об изменениях в Конституцию. Президент Лукашенко стремился строить государство как президентскую республику, а парламент – как парламентскую. Победила идея Лукашенко. Но из-за нарушений, злоупотреблений и массовых фальсификаций референдум не признали ни ОБСЕ, ни Совет Европы, ни ЕС.

«Главные аргументы, которые тогда звучали за конституционную реформу – это необходимость сильной президентской власти, способной быстро и решительно навести порядок, не оглядываясь на действующие бюрократические процедуры и политические распри», – объясняет Максим Гацак.

Протесты против референдума 1996 года в Минске. Фото: dw.com

В Украине была попытка повторить опыт Александра Лукашенко. В 2000 году Леонид Кучма провел референдум, на котором спрашивал мнение граждан о дополнительных основаниях для роспуска парламента, отмены депутатской неприкосновенности, уменьшения количества нардепов и двухпалатного парламента. Каждую из идей поддержали более 80% украинцев. К счастью, до сегодняшнего дня удалось воплотить лишь отмену депутатской неприкосновенности, а внедрить другие предложения грозит чуть ли не каждый президент Украины.

Окончательная президентская республика

Согласно новой редакции Конституции Республики Беларусь, действующей до сих пор почти без изменений, президент стал единственным центром принятия решений в стране. Он несет ответственность "за охрану суверенитета, национальную безопасность и территориальную целостность, политическую и экономическую стабильность, взаимодействие органов власти и посредничество между ними".

С 1996 г. белорусский президент единолично формирует правительство. Единственное, что он согласовывает с нижней палатой парламента – это личность премьера. Структура правительства, заместители премьера, назначения и отставки министров и других членов правительства, руководителей республиканских органов государственного управления – в руках одного человека.

Парламент был разделен на две палаты. В нижнюю, представляющую всех избирателей страны, входят 110 депутатов. Высшую палату формируют 64 представителя территорий республики. Выбирают его советы 6 областей и города Минск – по 8 депутатов. Еще 8 назначает президент.

ОМОН блокирует демонстрантов, пытающихся штурмовать здание правительства в Минске во время митинга в знак протеста против президентских выборов в Беларуси, 19 декабря 2010 г. Дом правительства в Минске – место заседаний Палаты представителей. Фото: EPA/UPG

С согласия верхней палаты парламента президент назначает руководителей и судей высших судов, руководителя и членов правления Нацбанка и без консультаций и согласований может их увольнять. Всех остальных судей и часть судей Конституционного Суда Лукашенко назначает сам.

Палаты работают сессионно дважды в год. Внеочередную сессию может созвать только президент. Нижняя палата может рассматривать проекты законов и объявить вотум недоверия правительству. Верхняя палата окончательно одобряет или отклоняет проекты законов, утверждает бюджет, дает согласие на назначение председателей высших судов, отменяет решение нижней палаты, назначает часть судей Конституционного Суда и согласовывает незначительную часть кадровых решений президента.

Важнейшее полномочие, которое дала Лукашенко Конституция 1996 года, – возможность издавать декреты, имеющие силу закона. Эти документы не могут касаться изменений в Конституцию, бюджет, выборы, ограничение прав и свобод граждан. Все остальные вопросы президент может решить без депутатов.

Несмотря на то, что роль и задачи Конституционного Суда Конституция не изменила, в новом балансе ветвей власти реальной роли в системе сдержек и противовесов он больше не играет.

Лукашенко во время встречи с судьями Конституционного Суда Беларуси. Фото: president.gov.by

Последствия концентрации власти

Сразу после референдума 1995 года Лукашенко разогнал Верховный Совет, который пытался объявить ему импичмент, подавил протесты, сменил главу ЦИК и сформировал из лояльных к себе депутатов парламент.

Все последующие выборы в нижнюю палату парламента проходили по мажоритарной системе – и почти всегда побеждали провластные депутаты. Оппозиционные кандидаты часто просто не допускались к участию. Так Лукашенко получал абсолютное большинство в каждом созыве нижней палаты парламента из внепартийных парламентариев.

Верхняя палата по умолчанию формировалась из лояльных к власти представителей регионов, поэтому тоже не представляла опасности для президента.

«Сейчас в народе парламент называют «палаткой», потому что он ничего не решает. Это номинальный орган, группа людей, которым приходят задачи, за что и как голосовать. Люди не знают депутатов, потому что они ничего не решают и ни на что не влияют. Даже в медийном поле парламент показывают слабым. Формально он существует, но ни на что не влияет», – объясняет Мария Квицинская.

Но оппозиция все равно появлялась, но с ней боролись неправовыми методами. В 1999 году стали исчезать лидеры оппозиционного движения. Среди них были эксминистр внутренних дел и экспредседатель ЦИК, которые перешли на сторону оппозиции. Позже экс-спецназовец белорусского СОБРа признался [9], что участвовал в их убийстве. Тела политиков никто так и не нашел. Началось расследование, даже нашли подозреваемого. Но власти сделали все, чтобы никто не понес ответственности.

Последними выборами, признанными демократическим миром, были выборы в Верховную Раду 1995 года.

Александр Лукашенко объявляет всенародный референдум, Минск, 7 сентября 2004 года. Фото: EPA/UPG

В сентябре 2004 года прошел инициированный Лукашенко референдум, на котором граждане сняли конституционное ограничение для президента в должности не более двух сроков. Поэтому на ноябрь 2021 года Александр Лукашенко уже 26 лет у власти, шесть раз его «избирали» президентом. Передать власть он не готов.

С 2001 года каждые президентские выборы сопровождаются протестами граждан, жестоко разгоняемых силовиками. За три месяца последних демонстраций в августе 2020 года задержали [10] более 30 тыс. человек.

Александр Лукашенко сам решает все важнейшие вопросы в Беларуси, и его невозможно сдержать. Он перекрывает для собственных граждан границу с Украиной, считает пандемию коронавируса политической войной и интегрирует Беларусь в Россию.

Фото: EPA/UPG

Какие выводы следует сделать Украине

События в Беларуси последних 26 лет – это история, которую могла бы повторить Украина без Оранжевой революции и Революции достоинства. Это альтернативная Украина, где внедрили результаты референдума Кучмы в 2000 году – уменьшили количество народных депутатов, разделили Верховную Раду на две палаты и расширили основания для роспуска парламента. В возможной реальности Леонид Кучма переизбрался бы на третий срок.

Среди украинцев можно услышать одобрительные мысли о власти Беларуси – мол, там порядок, отремонтированы дороги и нет коррупции. Но на практике там пытают и насилуют протестующих и простых людей, сотрудники КГБ проникают в квартиры граждан. А ради ареста оппозиционера власти готовы поднять истребители и заставить посадить пассажирский самолет иностранной компании.

Фото: EPA/UPG

Властная верхушка Беларуси опасна не только для собственных граждан, но и для стран-соседей. Страны Балтии переживают из-за Белорусской АЭС, построенной на границе с Литвой, Польша – из-за искусственного миграционного кризиса, а Украина – из-за почти 1100 километров общей границы, которой потенциально может воспользоваться Россия.

В 2019 году мы избрали внесистемного президента и полностью доверились его партии. В то же время его пока ничего не сдерживает: Кабмин и Верховная Рада фактически беззубы. Глава государства не боится нарушать Конституцию и законы: систематически ставить задачи перед правительством, требовать посадок, увольнять судей Конституционного Суда, лишать должностей чиновников, давить на суды и прокуратуру. Он требует быстрых и простых решений. Парламентские долгие и публичные процедуры его не устраивают.

Но это неудивительно. По случаю 30-й годовщины независимости Украины Центр совместных действий подготовил исторический обзор баланса властей в Украине. Мы пришли к выводу, что каждый президент пытался взять на себя как можно больше полномочий. И если этого не останавливать – мы легко повторим опыт Александра Лукашенко.

Фото: EPA/UPGё

На эту тему: Диктаторы не остановятся. Готовимся к наихудшему [11]

Сомнительно, что Алексей Данилов или Александр Новиков, выступающие за окончательное решение вопроса о балансе властей в Украине, хотят перенять именно такой опыт президентской власти. Но уже дважды мы были очень близки к тому, чтобы применить белорусский опыт в Украине: во времена почти неограниченной власти Леонида Кучмы и Виктора Януковича. И дважды это кончалось революциями.

Поэтому, возможно, вместо того, чтобы искать спасение в быстрых решениях президента, следует поддерживать более долгие, но более качественные процедуры, которые не будут угрожать гражданам и нашим правам. Единственный орган, который никогда не захватит власть и даже не будет для этого иметь возможность – парламент. Лучше и безопаснее сражаться за парламентскую республику.

Операционное управление государством следует доверить руководителю правительства, контролируемого парламентом. Ведь в наших реалиях президент постоянно пытается вмешиваться в работу правительства и подминать под себя парламент. И ничего, кроме расшатывания государства и увеличения беспорядка, это не приносит.

—

Олег Савичук, аналитик Центра совместных действий; , опубликовано в издании  LB.ua [12]

---

На эту тему:

• 25 лет у безграничной власти [13]
• «Россия не стыдится своих бесстыжих поступков» - Станислав Шушкевич [14]
• Интеграция? Поглощенияе [15]
• Почему белорусы эмигрируют в Вейшнорию и «берут с собой тюрьму» [16]
• Беларусь. Рабство [17]
• Как Беларусь стала БССР [18]