7 решений украинской власти, имевших наиболее катастрофические последствия для экономики страны.

Украина – бедная страна, неоправданно бедная. По данным Всемирного банка, в 2015-ом на одного украинца приходилось $7450 валового дохода (по ППС), это меньше чем на жителя Ирака, Монголии, Албании и еще 109 стран. Но куда хуже не размер цифры, а динамика. За 25 лет этот показатель ухудшился на 23%, а страна скатилась с 55 места на 112. Все соседи Украины, за исключением Молдовы, оказались намного успешнее в экономическом плане. Почему? VoxUkraine нашел и изучил семь наиболее вредных и деструктивных решений украинского правительства и депутатов за 25 лет независимости.

В тему: Юлия Мостовая: Не отрекаются любя [2]

Почему одни восточноевропейские страны после развала Союза и Варшавского блока стали богатыми, а другие остались бедными? За счет чего государства, стартовавшие с одной отметки экономического развития, за 25 лет достигли таких разных результатов? Для примера, в 2015-ом ВВП на одного жителя Польши был почти в 3,5 больше, чем жителя Украины, а разница в доходах между среднестатистическим эстонцем и украинцем превысила шесть раз. И могут ли аутсайдеры вырваться из «колеи неудачников»? На эти вопросы есть много правильных ответов –скорость и глубина реформ, роль личности, качество институтов, наследие Советского Союза, помощь западных партнеров и много другое. Мы решили сосредоточиться на «прикладной» части проблемы – качестве экономических решений.

За 25 лет Украина собрала щедрую коллекцию экономических ошибок: выбрать худшие из худших было совсем не просто. Определяя список, мы старались не брать безликие термины «гиперинфляция», «плохой инвестклимат» или «репрессивная налоговая система», а определить первое событие (закон, постановление), количественно оценить его вред для экономики и показать эволюцию конкретного решения в глубинную проблему.

В тему: «Жити по новому»: Украина опустилась на 135 место в рейтинге экономической свободы [3]

Неудивительно, что такая схема привела нас в 1990-е, когда задавались параметры экономического ДНК Украины. Именно тогда были сделаны решения и приняты законы, которые со временем «выросли» в олигархию, неконкурентные рынки, коррупционную ренту, угнетающую налоговую систему и др. Конструкция сложилась нежизнеспособная и неконкурентная, приходится болезненно перестраивать.

У экономического фиаско Украины нет одного автора. В разное время свой весомый вклад внесли президенты, правительства и парламент. Субъективно - вклад парламента все же больше. А основные причины – популизм, безответственность и некомпетентность.

7 экономических ошибок украинской власти

Карманный центробанк

Первые 23 года в Украине не было независимого центробанка. Результат - гиперинфляция начала 1990-х; полная разбалансировкагосфинансов и значительная девальвация гривны в 2010-х.

Регулирование цен и экспорта

Первые правительства боролись с гиперинфляцией ограничением цен, лицензированием и квотированием экспорта. Результат – падениепроизводства, бартерные схемы, рентная экономика и первая плеяда олигархов

Ваучерная приватизация

Ваучерная приватизация зацементировала права «красных директоров», а не модернизации экономики. Львиная часть населения не сумела выгодно распорядиться ваучером: доверие к государству было подорвано.

СЭЗы и ТПР, льготы и преференции

Украинский бизнес ландшафит катастрофически искривлён: избранные предприятия получали налоговые льготы, стоившие стране десятки миллиардов гривен. Остальной бизнес работал под непомерными налогами. Один из ключевых элементов искривления - специальные экономические зоны.

Земельная реформа:мораторий

Мораторий на продажу с/х земли - стоил Украине $ 40-50 млрд. А также пример нарушения государством прав собственности. Семь миллионов украинских граждан уже 16 лет не могут распоряжаться собственной землей.

Пенсионная реформа: не в то время, не в том виде

За 25 лет украинские власти так и не решились на настоящую реформупенсионной системы. Как результат – хронически дефицитныйПенсионный фонд, «расшатывающий» госбюджет; высокие «трудовыеналоги», стимулирующие бизнес к уходу в тень.

Тарифы на газ: могло быть не больно

24 года Украина жила при экономически неоправданных тарифах на газ и тепло. Результат - газовый олигархат, энергозависимость от России, стагнация внутренней добычи и десятки миллиардов скрытых субсидий, расшатавших госфинансы

---

1

Карманный Нацбанк

Первые 23 года в Украине не было по-настоящему независимого центробанка. НБУ был одним из соучастников украинской гиперинфляции начала 1990-х, которая оказалась большей, чем во всех восточноевропейских странах. А вплоть до 2015 года Нацбанк помогал Кабмину скрывать реальный дефицит бюджета, что стало одной из причин полной разбалансировки госфинансов и значительной девальвации гривны.

20 марта 1991 года Верховная Рада тогда еще Украинской ССР приняла Закон о банках и банковской деятельности, который устанавливал правила работы банковской системы на следующие 8 лет – как оказалось, и для независимой Украины. Этот закон особенно важен для Украины потому, что он определил роль центробанка – будущего Национального банка.

Согласно исследованиям [4], чем выше независимость центробанков (то есть способность их руководства принимать политически независимые решения), тем выше их эффективность в борьбе с инфляцией, что, в свою очередь, коррелирует с последующим реальным ростом ВВП. В Украине о независимости НБУ, который стал правопреемником центробанка СССР, говорить не приходилось.

В новом Законе все было с точностью до наоборот. Статья 14 этого закона прямо говорила: "Национальный банк организовывает и реализует через банковскую систему кассовое выполнение государственного бюджета республики. По решению Верховной Рады Украинской ССР Национальный банк может предоставлять Министерству финансов Украинской ССР кредит на общих основаниях".

Таким образом, по сути, этот закон подчинял центробанк Украины Министерству финансов и Верховной Раде. Именно он и стал одной из главных причин гиперинфляции в начале 1990-х, оказавшей разрушительное влияние на экономику молодого государства, благосостояние жителей и, можно предположить, психику многих украинцев.

 

 

 

 

 

Что именно произошло?  На фоне развала Советского Союза и экономического кризиса десятки тысяч госпредприятий остались без госзаказов и с оборванными цепочками поставок. Произвести товар, а потом реализовать его стало крайне проблематично. Выручка стремительно сокращалась, рассчитаться с поставщиками, платить зарплату и отчислять налоги в бюджет госкомпаниям было не из чего. В стране начался масштабный кризис платежей и бюджетный кризис.  Парламент независимой Украины и ее первый президент Леонид Кравчук решали проблему за счет бюджета и НБУ. Во-первых, президент и Рада поручали Минфину предоставлять предприятиям (главным образом аграрного и энергетического – газ и уголь – секторов) практически бесплатные субсидии из госбюджета. В 1992 году их объем уже составлял 8,1% ВВП, в 1993 году – 10,8% ВВП, пишет известный американский исследователь постсоветской трансформации Андерс Аслунд в своей книге "Украина: что пошло не так и как это исправить".  Прямым результатом такой политики стал стремительный рост дефицита бюджета. В 1991 году он составил 14% ВВП. Бюджет на 1992 год изначально принимали с дефицитом в 2%, но в течение года парламент расширил его до недопустимых 29% [1]. Покрывать дефицит обязали Национальный банк.   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Во-вторых, Нацбанк должен был предоставлять кредиты под очень низкие ставки различным секторам экономики.  В 1992 году чистые кредиты, выданные предприятиям, составили не менее 65% ВВП, в 1993 году – 47%, пишет Аслунд. Например, летом 1993 года президент Леонид Кравчук подписал указ [5] о безлимитной кредитной линии сельскому хозяйству. Причем, хоть в Украине уже царила гиперинфляция, ставка по этому кредиту составляла лишь 30% годовых.  Еще одной причиной включить печатный станок стало регулярное повышение минимальной зарплаты с целью защитить население от падения уровня жизни. Парламент на свое усмотрение и вопреки активным протестам Кабмина регулярно повышал соцстандарты, не учитывая способности бюджета профинансировать их.   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Например, в октябре 1994 года Верховная Рада решила поднять минимальную заработную плату. В условиях гиперинфляции и дефицита бюджета президент и Кабмин выступили против. "Повышение минимальной зарплаты в Украине, которое в настоящее время обсуждается на сессии Верховного Совета, может «взорвать» обстановку в стране", – цитировало президента Леонида Кучму "Зеркало недели" [6]. "После каждого повышения минимальной зарплаты в течение нескольких месяцев продолжается падение реальной, и она фактически становится ниже, чем до повышения. Такое мы уже наблюдали не раз в течение прошлого года", – объяснял тогда же [7] первый вице-премьер Виктор Пинзенык. Народные депутаты проигнорировали эти аргументы [8], тем самым опять подбросив дров в костер разгоревшейся гиперинфляции и постоянной девальвации купонокарбованцев. 

 

 

 

 

 

 

 

 

"Еженедельно на валютный рынок Украины выбрасывается до 5 триллионов карбованцев. Это результат эмиссии, которая производилась на протяжении II и III кварталов, и будет производиться и в IV квартале по решению Верховного Совета"

 

 

Николай Мельничук

Заместитель начальника управления валютного регулирования Нацбанка, 1994 год

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Инфляция соседей 

Была ли ситуация в Украине уникальной в своем роде? К печати денег для покрытия дефицита прибегали почти все страны [4], распрощавшиеся с СССР. Но проблемное отличие Украины – это масштаб дефицита и, соответственно, монетарной эмиссии и вызванной ею гиперинфляции. "В первый год после устранения контроля (за ценами) цены подскочили примерно в 7 раз в Польше, в 26 раз – в России и больше чем в 100 раз – в Украине", – говорится в отчете МВФ, посвященном 25 годам трансформации постсоветских стран. Гиперинфляция в Украине достигла 2730% в 1992 году и 10155% – в 1993-м.  В свою очередь гиперинфляция была главной причиной коллапса производства, разрушила экономическую жизнь и деморализовала общество, пишет Аслунд.  Страны, которым повезло быстро получить независимый центробанк, смогли скорее вернуться к экономической стабильности. Например, в Польше закон о центробанке был принят в 1989 году и уже тогда устанавливал независимость главы центробанка, а главной целью его политики определял "усиление польской денежной единицы". В Чехословакии аналогичный шаг был предпринят в 1990 году. "Страны, которые не смогли установить такую практику (независимости центробанка) на начальном этапе стабилизации (такие, как Болгария, Румыния, Россия и Украина), в большинстве своем были вынуждены пройти через второй раунд стабилизации", - говорится [4] в исследовании МВФ. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Путь к свободе  Путь украинского центробанка к независимости оказался очень долгим. Хотя попытки исправить ситуацию и повысить независимость НБУ предпринимались еще в середине 1990-х. Например, в Меморандуме об экономической политике за 1995 год (в рамках сотрудничества с МВФ) указывается, что правительство передало в парламент проект Закона о центральном банке, который повышает автономию регулятора. Но на принятие закона понадобилось 4 года - Закон "О Национальном банке Украины" был принят только в 1999 году. Правда, и он не стал панацеей от политического вмешательства в работу НБУ. На практике, начиная с финансового кризиса 2008-2009 годов, весь период правления Януковича в 2010-2013 году и в первый год после Революции достоинства Национальный банк шел на поводу у потребностей Кабмина и, по сути, закрывал часть дефицита госбюджета посредством монетарной эмиссии (выкупая гособлигации). Об этом красноречиво говорит статистика: с 2008 по 2014 год объем ОВГЗ в портфеле Нацбанка вырос почти в 70 раз – с 5,6 млрд грн до 389 млрд грн).   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

В полной мере норма о независимости НБУ начала внедряться в жизнь только в 2015 году, после принятия парламентом изменений в закон о Национальном банке [9]. Снижение объемов монетарной эмиссии в 2015-2016 году стало одной из ключевых причин макроэкономической стабилизации в Украине после кризиса 2014-го. 

 

 

 

 

---

2

Ручное регулирование цен и экспорта

Правительства Леонида Кучмы и Ефима Звягильского пытались бороться с инфляцией административными мерами: ограничивали цены и наценки, вводили лицензии и квоты на экспорт. Результат – сокращение стимулов и падение производства, развитие бартерных схем. Разрушительный итог такой политики – создание рентной экономики и концентрация значительной части капитала у узкой прослойки первой плеяды олигархов.

Украина получила независимость одновременно с гиперинфляцией. За 1991 год цены выросли на 290%. В 1992-м в обращение были введены купоны, темп инфляции превысил 2000%. Правительство молодого государства решило, что будет бороться с 20-кратным ростом цен не жесткой монетарной политикой, а переходом к ручному ценообразованию.

В самом конце 1991 года, 27 декабря, Кабинет Министров Украины под руководством первого вице-премьера Константина Масика принял постановление №376 "О системе цен в народном хозяйстве и на потребительском рынке Украины". Этот документ был призван либерализовать львиную долю цен в экономике. Однако правительство пятимесячного государства не решилось «отпустить» все цены и этим же постановлением вводило регулирование на широкий перечень ключевых товаров и услуг. К примеру, устанавливало потолок для повышения цен и тарифов на уголь, нефть, газовый конденсат, природный и сжиженный газ, электроэнергию и тепло, транспортные услуги, отдельные виды хлеба и т.д. Но даже с учетом этого перечня это были очень либеральные месяцы – следующие два года экономической жизни страны пройдут под знаком все более жесткого регулирования ценообразования и торговли. По необъяснимой традиции наиболее антирыночные шаги правительство будет совершать в декабре.

В тему: Уехать или оставаться?!? [10]

Осторожно, рынок закрывается

В декабре 1992 года Кабмин, возглавляемый тогда Леонидом Кучмой, принял постановление №715 [11] "О регулировании цен". Оно устанавливало предельный уровень повышения цен на уголь, электроэнергию, услуги связи. Также постановление давало право местным органам власти регулировать наценки в сетях общепита и цены на почти 10 видов товаров и услуг, включая овощи и картофель. Министерство промышленности получило возможность регулировать цены на кокс, продукцию металлургической и химической отраслей, Минэкономики – оптовые цены на газ и воду, и т.д.

Спустя год у украинской экономики отберут оставшуюся «рыночность». В декабре 1993 года правительство уже и.о. премьер-министра Ефима Звягильского полностью откажется от концепта "свободных цен" и примет постановление №987 "Об упорядочении цен и тарифов". Оно обязывало центральную и местную власть "усилить режим контроля за установлением и использованием цен", вводило санкции по отношению к субъектам экономики, которые "безосновательно завысили состав расходов", и еще больше расширяло перечень товаров, подпадавших под регулирование.

"Каждое предприятие промышленности, транспорта, службы быта пытается увеличить прибыль наиболее легким способом, завышая цены на свою продукцию, - пояснял свою логику Звягильский в статье "Давайте быть реалистами", опубликованной в "Урядовом курьере" 7 сентября 1993 года. – …С попытками получить прибыль не за счет увеличения производства, а посредством увеличения цены нужно вести административную, общественную и экономическую борьбу".

Ваучерная приватизация

Идея всенародной и быстрой приватизации в Украине была сильно испорчена непродуманным дизайном и вмешательством Рады по ходу реализации. В итоге инвесторы не смогли стать реальными владельцами качественных госактивов, паи большинства населения осели бесполезным грузом в трастовых фондах. В итоге ваучерная приватизация зацементировала положение многих "красных директоров" и дала доступ к госактивам предпринимателям близким к власти. В спайке это создало плодородную почву для возникновения олигархата

21 апреля 1994 года президент Леонид Кравчук подписал Указ №178/94 [12] "О введении в наличный оборот приватизационных имущественных сертификатов". В Украине стартовала ваучерная приватизация – пожалуй, самый неоднозначный этап разгосударствления собственности.

После развала Союза даже самые «левые» партии Верховной Рады понимали, что в Украине придется строить новую, более рыночную экономику, в которой не будет государственной монополии во всех отраслях. Бюджет молодого государства просто не мог содержать такое количество убыточных госпредприятий.

Еще в марте 1992 года парламент принял Закон [13] «О приватизации государственного имущества» (касался крупных промышленных объектов). Параллельно был принят закон о приватизации малых предприятий. В июле того же года была утверждена Государственная программа приватизации госпредприятий, которая определила объекты для первоочередной приватизации и способ оплаты за них. Вместе эти законы заложили основу процесса разгосударствления.

За 1992-1994 годы было приватизировано 12 000 предприятий. Разгосударствление проходило хаотично, через выкуп предприятий инсайдерами (коллективом и директорами), которые имели возможность делать это на льготных условиях. Таким образом в те годы было приватизировано 80% всех компаний, по данным Всемирного банка (World Bank, 1997. Between State and Market: Mass Privatization in Transition Economies). Такая приватизация была неконкурентной по форме, а по сути – затрудняла доступ к предприятиям стратегических инвесторов.

В начале 1990-х в правительстве шла борьба между сторонниками приватизации за денежные средства и за приватизационные имущественные сертификаты (ПИС [14]). Сторонником приватизации в денежной форме в правительстве Витольда Фокина (апрель 1991 – октябрь 1992 года) был министр по делам разгосударствления собственности и демонополизации Виктор Сальников. Лоббистами ПИСов – вице-премьер Владимир Лановой и председатель Комитета ВР по экономической политике и реформам Владимир Пилипчук, рассказывает Роман Шпек, пришедший на должность министра по делам разгосударствления собственности в 1992 году.

Победили сторонники ПИСов.

В тему: Почему Польше удалось? Люстрация и общая декоммунизация как экономические факторы. Часть 2 [15]

---

4

СЭЗы и ТПРы, льготы и преференции

Одна из самых живучих и деструктивных экономических ошибок. На протяжении почти всей истории независимости украинский бизнес ландшафит был катастрофически искривлён: избранные предприятия и сектора экономики получали налоговые льготы и значительные преференции, которые стоили стране десятки миллиардов гривен. А весь остальной бизнес работал под непомерными налогами, которыми пытались компенсировать потери от преференций для избранных.

Один из ключевых элементов искривления - специальные экономические зоны. В украинском исполнении они стали совершенным механизмом ухода от налогообложения и, как это ни парадоксально, помешали притоку иностранных инвестиций. Как испортить рынок?

В октябре 1992 года Верховная Рада Украины приняла Закон Украины "Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон". [16] Этот закон создавал основы для специальных (свободных) экономических зон, как «часть территории Украины, на которой устанавливается и действуют специальный правовой режим экономической деятельности».

В конце 1990-х годов этот инструмент станет одним из ключевых инструментов по минимизации налогообложения в Украине. А в середине нулевых СЭЗ потеряют право на специальный правовой режим, как такие, которые не оправдали возложенных на них ожиданий.

Впрочем, чтобы сделать следующий вывод стране понадобилось более 12 лет и миллиардные убытки.

На момент создания СЭЗов на них надеялись, как на экономическую панацею. Государство расчитывало, что они помогут привлечь иностранные инвестиции, стимулируют развитие отдельных територий и экспорта товаров и услуг, привлекут новые технологии и ускорят социально-экономическое развитие всей страны. Для этого СЭЗ получали право [16] на «льготные таможенные, валютно-финансовые, налоговые и другие условия экономической деятельности национальных и иностранных юридических и физических лиц».

Неудачное клонирование

Сами по себе СЭЗ, конечно, не были украинский новацией. Первые подобные зоны появились в США еще во времена Великой депрессии, а после Второй мировой стали активно распространяться во всем мире. Если в 1970-х годах в мире насчитывалось несколько таких зон, то к середине 1990-х годов, согласно исследованиям Всемирного Банка [17], в 73 странах мира действовало уже 500 зон, направленных на развитие экспорта.

Во многих странах именно специальные экономические зоны в свое время стали локомотивом роста - благодаря им рос ВВП и экспорт, создавались рабочие места и т.д. Например, успехи Китая не в последнюю очередь связаны как раз с созданием пяти особых экономических регионов в 1980-х годах.

5

Пенсионная реформа: не в то время, не в том виде

За 25 лет украинские власти так и не решились на настоящую реформу пенсионной системы. Результат – у работающих украинцев нет никаких стимулов платить пенсионные взносы; хронически дефицитный Пенсионный фонд, давящий на госбюджет; при этом Украина тратит на пенсии чуть ли не больше всех в мире (в % от ВВП) и до недавнего времени имела очень высокие «трудовые налоги», стимулирующие бизнес к уходу в тень.

Более 13 лет назад, 9 июля 2003 года, Верховная Рада Украины приняла Закон "Об обязательном государственном пенсионном страховании". Закон должен был сдвинуть с патовой ситуации «пенсионный вопрос». Новый закон предусматривал проведение в Украине системной пенсионной реформы, создание солидарной, обязательной государственной и частной накопительной пенсионных систем, а также привязывал уровень пенсий к длительности профессионального стажа и размеру заработной платы в Украине.

Закон получил высокие оценки со стороны партнеров Украины. "Правительство Украины в последнее время продемонстрировало хороший прогресс и принятие комплексного плана пенсионной реформы…", – говорится в экономическом меморандуме Всемирного банка по Украине (декабрь 2004 года).

На практике Закон не привел к реальной реформе, не решил проблему постоянного дефицита Пенсионного фонда, не обеспечил внедрение государственной накопительной системы пенсионного обеспечения и не смог гарантировать достойный уровень пенсионного обеспечения для своих граждан.

Чтобы понять, почему так произошло, необходимо посмотреть на историю пенсионной реформы в Украине.

Дорогая пенсия

Первые разговоры о том, что в Украине нужно вводить пенсионное страхование и накопительное государственное пенсионное страхование, начали вестись в Украине еще в 1994 году, говорит заместитель министра социальной политики Виктор

Иванкевич, который уже более 20 лет вовлечен в работу пенсионной системы.

"В 1996 году при поддержке USAID была создана рабочая группа по разработке реформы, в которую вошли народные депутаты, представители Кабмина, Пенсионного фонда, украинские и зарубежные эксперты. Для пущей продуктивности группу на три месяца десантировали в санаторий в Конча-Заспе под Киевом, где она в режиме нон-стоп разрабатывала проект реформы", - рассказывает Иванкевич. Тогда проект был даже внесен на рассмотрение парламента, но затем был отозван на доработку.

В августе 1998 года в рамках программы МВФ "Механизм расширенного кредитования" (Extended Fund Facility) Украина дала уже первое официальное обязательство провести пенсионную реформу.

«Украина обязуется разработать системную программу (пенсионной) реформы, которая будет включать накопительную систему пенсионного обеспечения и постепенное повышение пенсионного возраста", –программа с МВФ, август 1998-го. Реформа была необходима: резко вырос дефицит Пенсионного фонда, при этом пенсионная система не справлялась с задачами социальной поддержки.

Еще в начале 1990-х годов Пенсионный фонд Украины сводился с профицитом. Затем соотношение числа работающих, делающих пенсионные взносы, и пенсионеров, получающих пенсии за счет этих взносов, стало стремительно ухудшаться: в лихие 1990-е значительная часть бизнеса ушла в тень, перестав в принципе делать взносы в Пенсионный фонд, говорится в исследовании Всемирного банка "Пенсионная реформа, рост и рынок труда в Украине" (Мишель Рибу и Хоакан Чу, 1997). Всего за два года, с 1991-го по 1993-й, отношение зарплат к ВВП в Украине сократилось с 45 до 23%. Это ускорило и усугубило негативные демографические и экономические тенденции.

Как итог, в 1993-м дефицит Пенсионного фонда, измеряемый по методологии Всемирного банка, составил 1% ВВП, а в 1996 году – уже 2,6% ВВП, говорится в исследовании "Украина: реформируя пенсионную систему" экономиста ВБ Чейх Кейна, проведенном в 1996 году.

К 2000 году благодаря ряду мер, предпринятых правительством, ситуацию с поступлениями в Пенсионный фонд удалось нормализовать: его доходы вновь превысили расходы [18]. Но системные проблемы пенсионной системы никуда не делись. Это крайне низкий размер пенсий и практическое отсутствие взаимосвязи между зарплатой и будущей пенсией, что совсем не стимулирует платить взносы в Пенсионный фонд.

В тему: Почему Польше удалось? Философы во власти и инвестиции в доверие. Часть 3 [19]

---

6

Земельная реформа: мораторий

Мораторий на продажу сельхозземли – не только экономически вредное решение, из-за которого экономика страны недополучила $40-50 млрд, но и вопиющий случай нарушения государством прав собственности собственных граждан. Семь миллионов украинских граждан уже 16 лет не могут распоряжаться собственной землей.

18 января 2001 года парламент Украины проголосовал за введение временного моратория на продажу населением своих земельных паев. Этот шаг планировался как временная мера, которая защитит украинский рынок от скопления земли в руках узкого круга лендлордов. Однако, "временность" длится уже почти 16 лет, мораторий мешает развитию агросектора, созданию цивилизованного земельного рынка, связанного с ним кредитования и долгосрочных инвестиций в развитие отрасли.

Земля. Начало

Кабинет Министров Украины сделал первую попытку запустить рынок земли еще в 1993 году, приняв резолюцию "О государственных налогах". Вводилась переменная ставка налога на продажу земли в зависимости от времени, в течение которого ее культивировал владелец. Если земля продается в течение года после приватизации, продавец платит 80% от цены контракта; если же земля продается через 6 лет, то налог на продажу уменьшается до 5%. Реформа так и не была реализована [20] из-за сильной оппозиции в Верховной Раде.

Следующую попытку запустить рынок земли правительство сделало в октябре 1996 года, когда Кабмин направил в парламент новый проект Земельного кодекса. Тогда, как и сейчас, запуск рынка земли был условием для продолжения программы международной помощи Украине. Но, несмотря на давление со стороны Всемирного банка и МВФ [20], в марте 1997 года проект был отклонен Радой.

Правительство и президент пошли другим путем и в 1998-1999 годах все же начали землю разгосударствлять. Порядок раздела и передачи земли урегулировал Указ Президента № 720 от 08.08.1995 [21]«О порядке деления земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям и организациям». Колхозная и совхозная земля распаевывалась и передавалась в собственность «членам коллективного с/х предприятия, с/х кооператива, с/х акционерного общества, в том числе пенсионерам, которые ранее работали в нем» (ч. 2 Указа № 720). Именно в этот период земля начала продаваться. Существовал относительно свободный рынок земли недолго – до 2001 года.

В январе 2001 года внефракционный депутат, экс-губернатор Винницкой области Анатолий Матвиенко (сегодня – народный депутат от партии БПП) предложил своим коллегам в парламенте ввести временный мораторий на продажу земли. Сразу после рождественских праздников без обсуждений в сессионном зале депутаты поддержали его инициативу [22], приняв 18 января Закон "О соглашениях относительно отчуждения земельной доли (пая)". [23] Больше всего голосов за закон отдали представители Коммунистической партии (106 за) и группы «Возрождение регионов» [24] (будущая Партия регионов) (29 голосов за). "Земля раздавалась пайщикам, и (народные депутаты) боялись, что богатые люди будут ее скупать, чего, конечно, действительно нельзя было исключить", – говорит эксперт по вопросам агросектора Олег Нивьевский. Как коротко объяснила суть документа во время голосования председатель профильного Комитета ВРУ по вопросам аграрной политики Екатерина Ващук, мораторий был «до принятия Земельного кодекса Украины запретить движение земельных паев». [22]

 

 

Семикратный мораторий  Проект Земельного кодекса был подан правительством Виктора Ющенко на рассмотрение Рады в октябре 2001 года и даже проголосован депутатами.  Этот документ "фактически создавал предпосылки реализации третьего этапа реформы – создание эффективного рынка земли", – отмечает экономист Анатолий Гальчинский в своей книге "Записки советника Президента: Десять лет с Леонидом Кучмой".  Но были нюансы… При рассмотрении законопроекта в парламенте тот же Комитет по вопросам аграрной политики под руководством Ващук внес правки [25], которые не просто оставили мораторий в действии сначала до 2003-го, а затем – до 2005 года, но и распространили его действие на все земли с/х назначения. [26]  То, что предполагалось как временная мера, стало фактически постоянной нормой для страны.  В первый раз действие моратория продлили на два года (до января 2007-го) в октябре 2004 г. За соответствующее решение голосовали коммунисты и социалисты, а также "Наша Украина". Решение о продлении моратория поддержал даже лидер "Нашей Украины", новоизбранный президент Виктор Ющенко.  Второй раз – в конце 2006 года – за продление моратория, кроме "левых", проголосовали крупнейшие парламентские партии того времени – БЮТ и Партия регионов. На этот раз Ющенко уже наложил вето, однако парламент смог его преодолеть. После этого мораторий продолжали еще пять раз: в 2008, 2010, 2011, 2012 и 2015. В последний раз его продлили до 1 января 2017 года. [27]  Неуловимый законопроект  Сегодня из-за действия моратория 96% с/х земли находится вне рынка. Больше всего ее у пайщиков - около 68% [28].  Будет ли действие моратория продлено осенью 2016-го? Это не главное. Согласно Земельному кодексу Украины, для снятия моратория недостаточно просто не накладывать его снова. Предпосылкой для снятия моратория является вступление в силу закона об обороте земель [29] сельскохозяйственного назначения. Этот закон должен создать «порядок реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай)».  Но за 16 лет с момента введения моратория такой законопроект так и не был принят Верховной Радой. Дальше всех зашел проект [30] «О рынке земель» депутата от Партии регионов Григория Калетника. В 2011 году проект даже прошел первое чтение в Раде, но дальше дело не пошло.  Согласно последнему закону о моратории, Кабмин до 1 марта 2016 года должен был подать на рассмотрение Рады проект Закона Украины об обороте земель [27]. Этого до сих пор не произошло (хотя соответствующий законопроект еще в 2013 году [31] был разработан Государственной службой по вопросам геодезии, картографии и кадастра).  Почему народные депутаты и правительство настойчиво игнорируют вопрос создания земельного рынка? 

 

 

 

Электорально неприглядный  Одна из главных причин – неприятие в обществе идеи рынка земли, считает заместитель председателя Земельного союза Украины Андрей Мартын. Власть в своей риторике и действиях просто использует электоральные настроения большинства граждан. 

 

 

«Никаких решений о моратории не может быть, пока мы не поймем все нюансы обращения с землей. Иначе это все будет очень ужасная ситуация»

 

Владимир Гройсман

премьер-министр Украины, июнь 2016-го

 

 

 

Пока четыре президента и депутаты шести созывов 16 лет размышляют о необходимости снятия (неснятия) моратория на продажу земли, Украина потеряла (и продолжает терять) колоссальные возможности для развития экономики, повышения эффективности собственного агросектора и благосостояния сельских жителей.  Цена моратория  Во-первых, смысл запрета оборота земли – чтобы обладатели финансовых ресурсов не скупили землю – давно утерян. Простой поиск в Google позволяет найти массу комментариев юристов [32] о том, как законно можно обойти мораторий и приобрести землю с/х назначения [33].  Во-вторых, владельцы земли вынуждены сдавать ее в аренду в 5-11 раз дешевле справедливой стоимости.  Сейчас оборот земли существует главным образом на правах арендных отношений. По подсчетам экспертов агросектора Олега Нивьевского и Дениса Низалова, стоимость аренды земли с/х назначения в Украине более чем в 10 раз ниже, чем могла бы быть, если бы были устранены искажения на рынках земли и других факторов производства – такие, как плохой доступ к капиталу, мораторий на продажу земли, дробление земельной собственности. Кроме того, от возможности свободно распоряжаться землей выиграли бы не только те, кто при желании продал бы свой пай, но и те, кто его сохранил [34].  В частности, исследователи подсчитали, что около 60% сельскохозяйственной земли в пользовании обрабатывается арендаторами, которые взяли землю в аренду у владельцев паев. Средний арендный платеж в 2015 году составил $37. В то же время, если бы рынки и факторы производства работали нормально, стоимость аренды составляла бы $455 [34]/га, то есть в 11 раз больше.  В-третьих, без запуска официального рынка земли не стоит рассчитывать на долгосрочные инвестиции в аграрный сектор. "Сейчас они не осуществляются из-за неуверенности в завтрашнем дне", – говорит Сергей Зузак, директор по развитию бизнеса SCM (отвечает в том числе за развитие аграрного бизнеса группы). В качестве примера Зузак приводит создание поливных систем, которые требуют очень долгосрочных инвестиций, но способны дать новый толчок развитию сельского хозяйства в Украине и значительно повысить урожайность земли.  Четвертый эффект – это значительное ограничение доступа аграриев к кредитным ресурсам, пишут Денис Низалов, Екатерина Ивинская, Сергей Кубах и Олег Нивьевский в своей статье "Мораторий на землю для чайников и не только [28]".  Создание рынка земли сразу же запустит использование земли в качестве залогового имущества. "Появление земли в качестве залога развяжет руки банкам и даст новый мощный толчок для кредитования", – считает Зузак. По его подсчетам, даже если земля будет продаваться с дисконтом (из-за близости к АТО или району Полесья, засушливости территорий и т.д.), например, в 50% и при этом будет торговаться по настоящей стоимости в $300 за гектар (что считается пессимистичной оценкой), минимальный объем качественного залогового имущества составит около $9-10 млрд. С помощью кредитования эти деньги будут запущены в экономику, причем с учетом банковских мультипликаторов положительное влияние на экономику будет в разы выше. 

 

 

"Важно также и то, что запуск рынка земли даст возможность мелким и средним фермерам получить кредитование под залог земли и благодаря ему улучшить качество оборудования и техники, тем самым увеличив эффективность своего производства"

 

Сергей Зузак

директор по развитию бизнеса SCM

 

 

 

По подсчетам Андрея Мартына, в результате действия моратория и невозможности использовать землю как залог экономика Украины уже недополучила от $40 до 50 млрд.  Пятый негативный эффект от действия моратория – сдерживание развития сельской местности и сельского хозяйства, поскольку он препятствует перераспределению земельных ресурсов от менее эффективных собственников к более эффективным собственникам и производителям и снижает цену аренды и доходы владельцев.  Наконец, в действии моратория есть очень важный нравственно-социальный вопрос. Владельцы паев не имеют возможности эффективно воспользоваться своей землей: цена аренды катастрофически занижена, а продать ее они не могут. И более миллиона украинцев уже не смогут никогда. По подсчетам проекта Цена государства, сейчас 1,6 млн владельцев паев – или 23% от всех собственников – это люди старше 70 лет. А с момента введения первого моратория умерло уже около 1 млн владельцев паев [35]. Они так и не успели воспользоваться своей собственностью: не оставили наследников, или же наследники не оформили свои права из-за дороговизны процедуры наследования.

---

7

Тарифы на газ: могло быть не больно

24 года Украина жила при экономически неоправданных тарифах на газ и тепло. Результат – выращенная плеяда газовых олигархов, Украина на коротком энергетическом поводке России, стагнация внутренней добычи и десятки миллиардов скрытого субсидирования Нафтогаза, расшатавших госфинансы

В наследство от Советского Союза Украине досталась энергонеэффективная экономика. Значительную роль в энергобалансе играл газ, занимая примерно 50% в структуре энергопотребления страны в 1990-х и на протяжении большей части 2000-х годов. Падение экономики и особенно промышленности привело к сокращению энергопотребления. Так, если в 1991 году потребление газа в Украине приближалось к 120 млрд кубометров, то в 2005-м было меньше 80 млрд, а спустя еще десять лет составило уже 34 млрд куб м.

История тарифа

До 1998 года, когда был создан [36] Нафтогаз, рынок газа был децентрализован: компании, импортирующие газ, должны были получать соответствующую лицензию. В 1996-1997 годах лицензии были выданы 8 компаниям, крупнейшие из которых: ЕЭСУ, Укргазпром, ИТЕРА. С 1998 года Нафтогаз постепенно консолидировал рынок, став к 2003-му единственным импортером и монополистом на рынке газа.

Уже в 1999 году в одном из документов, посвященных реформам в Украине, Всемирный банк указывает на необходимость повышения тарифов на газ и тепло до экономически обоснованного и уровня (до полной себестоимости). На тот момент газ был относительно недорогим ($50 за куб м, но фактически средняя цена была еще меньше из-за практики расчета бартером), и проблема квазифискального дефицита из-за непрямых субсидий на покрытие разницы в тарифе не стояла остро. Куда актуальнее была другая проблема – неплатежи за газ. После трансформационного кризиса и гиперинфляции начала 1990-х и финансового кризиса и девальвации 1998 года Нафтогаз собирал лишь 34% выставленных счетов, говорится в исследовании Всемирного банка [37] "Украина: вызовы, стоящие перед газовым сектором" (2003 год). Население и предприятия просто не платили по счетам. Признавая первоочередность платежной дисциплины, тот же Всемирный банк писал [37], что тарифы поднимать надо, но без эффективных мер по борьбе с неплатежами повышение тарифов будет экономически бесполезным.

За 1999-2002 годы Нафтогаз смог добиться значительного повышения платежей за газ, доведя их до 90%. Тогда же вопрос обоснованности тарифов снова вышел на первое место.

Если Украина импортировала газ по договоренностям с Россией и Туркменистаном примерно по $50 за тысячу кубометров (что было в 3-5 раз ниже [38], чем цена в Европе), то средневзвешенный тариф для населения составлял около $19 за тысячу кубометров, для предприятий ТКЭ – $28 за тысячу кубов, только промышленность платила около $50. Таким образом, в начале 2000-х средневзвешенный тариф для всех потребителей был около $40 за кубометр.

Эти $10 разницы, помноженные на умеренные неплатежи и технологические потери, создавали скрытый дефицит в газовом секторе в размере 0,5-2,5% ВВП ежегодно [5].

Справедливости ради следует отметить, что постепенное повышение тарифов и улучшение платежной дисциплины в 2003-2005 годах при политически стабильной цене импортного газа помогло практически устранить этот дефицит в газовом секторе, сведя его до 0-1,5% ВВП [39]. Именно тогда и была упущена политическая возможность безболезненно реформировать тарифы.

"В 2005-2007 годах у правительства была поддержка общества, к тому же доходы и благосостояние населения росли. Это была очень благоприятная ситуация для повышения тарифов до уровня себестоимости. Людям было бы несложно платить немного больше"

Андрей Герус

эксперт в энергетическом секторе, бывший член НКРЭКУ

Частично этому упущению «способствовали» и международные финансовые организации (МФО). После значительного повышения тарифов правительством в середине 1990-х годов и вплоть до кризиса 2008-го МФО особо не поднимали тему тарифов. Например, в МВФовской программе Stand-By [40] 2004 года содержалось пространное обещание улучшить транспарентность Нафтогаза и создать систему мониторинга субсидий в энергетическом секторе, а в традиционном мониторинговом (Article IV) отчете [41] МВФ в июле 2008 года темы тарифов и Нафтогаза упоминались вскользь.

С 2006 года ситуация начала постепенно ухудшаться. Законтрактовав весь среднеазиатский газ, Россия стала его монопольным поставщиком в Украину. После первой газовой войны в начале 2006 года Россия подняла цену на газ до $95 в 2006-м, $130 в 2007-м и $180 в 2008 году. После второй газовой войны в начале 2009 года цена стала определяться поквартально и в среднем была на уровне $200-300 (со всеми скидками) до середины 2011-го и около $400 в 2012-2013 годах.

Девальвация гривны в 2008-2009 годах с 5 до 8 гривен за доллар усугубила проблему. Поскольку импортный газ оплачивался долларами, а тарифы были в гривнах, в долларовом эквиваленте тарифы для населения и ТКЭ стали даже ниже. Частичное повышение тарифов в 2008 и 2010 годах незначительно компенсировало влияние девальвации. Если в 2009 году дефицит Нафтогаза вырос до 2,5% ВВП, то к 2010-му он снизился до 1,7% ВВП. Комплексная реформа газового сектора, включая повышение тарифов, стала одним из ключевых требований программ МВФ 2008 и 2010 годов. Правительства Юлии Тимошенко и Николая Азарова проигнорировали эти требования. Уже тогда разница между тарифами для населения и импортной ценой газа была пятикратной и вопрос считался очень электорально токсичным.

Таким образом, в середине нулевых Украина упустила возможность плавно реформировать систему тарифов. Каждое следующее неповышение тарифов было политическим решением, на котором спекулировали и пиарились политики, а коррупционную ренту зарабатывали приближенные к власти газовые «бизнесмены».

Расплата: цена низкого тарифа

Такое ценообразование и система непрямого субсидирования компенсировали львиную долю цены газа всем – и бедным, и обеспеченным, очень богатым украинцам. Государство (налогоплательщики) не имело возможности экономить деньги на более точном таргетировании субсидий.

За десятилетия низких цен население пристрастилось к энергетическому патернализму, а политики привыкли к спекуляциям и пиару на газовом вопросе. В условиях низких цен не было стимулов для внедрения энергосберегающих технологий, индивидуального учета газа и тепла и сокращения потребления.

Дифференциация тарифов между домохозяйствами и промышленностью, выросшая с 2007 до 2010 года с 3 до 10 раз, создавала богатую почву для арбитража (перепродажи газа для населения промышленным потребителям). Коррупционная рента текла рекой.

Нафтогаз уверенно шел к банкротству, финансовая дыра госмонополии измерялась десятками миллиардов гривен. В 2014 году, после Революции достоинства, когда баланс Нафтогаза перестал быть тайной за семью печатями, фискальный дефицит компании (газового сектора) составил 5,7% ВВП (около 90 млрд грн), превысив весь бюджетный дефицит Украины (4,6% ВВП). Монетизация этого дефицита через «печать» денег вызывала давление на курс гривны.

Тогда же, после Революции 2014 года, был сделан спринтерский рывок для решения проблемы. Если в 2013-м консолидированный убыток группы компаний Нафтогаза был $1,7 млрд, то в этом году ожидается прибыль в $0,7 млрд [42] (чистая прибыль Нафтогаза как отдельного юрлица в первом полугодии составила 21,8 млрд грн). Это результат повышения и выравнивания тарифов на газ для населения и промышленности, улучшения операционной эффективности Нафтогаза.

Правда, эта победа остается заложником макроэкономической стабильности в Украине. "Основная проблема не в тарифах, а в девальвации. К примеру, в 2014 году был график, как за три этапа повышения тарифов привести их до рыночного уровня. Но резкая девальвация – и решения проблемы как не бывало, тарифы надо опять поднимать", – рассказывает Герус, бывший в 2014-2015-м членом НКРЭКП. Финансовое здоровье Нафтогаза зависит не только от его руководства, но прежде всего от восстановления долгосрочной устойчивости украинской экономики, которая, в свою очередь, зависит от инвестиционной привлекательности [43] и притока инвестиций. Без этого Украина обречена на хроническую девальвацию гривны, при которой тарифы нужно будет поднимать постоянно.

—

Дарья Марчак, Николай Мягкий, Александр Ярощук. При участии: Любомира Романива и Анны Гусак; опубликовано в издании Voxukraine [44]

---

В тему:

• Свинья или Тигр: будущее Украины [45]
• Как разные страны успешно выходили из кризиса — выводы для Украины [46]
• Изменись и выиграй: 10 сырьевых стран и примеров того, что с ними стало [47]
• «После таких больших пертурбаций в стране создан криминальный тип власти» [48]
• Экономическая независимость от РФ: не останавливаться на полпути! [49]