Хаотичная помощь. Кто, как и зачем дает деньги Украине (инфографика)

1.00

Острая тема

У основных финансовых доноров Киева, то есть у США и Европы, бывают разные взгляды на то, какие реформы должна осуществлять Украина. И каждый дает деньги под свое видение. За три года чиновники не научились грамотно расходовать донорскую помощь.

Часто «финансовая помощь Киеву» переходит с одного счета в Вашингтоне на другой, и эти деньги физически не попадают в Украину. Мы же не знаем, на какие цели просить деньги, поэтому берем, под что дают. А, например, 90 млн евро на зарплаты чиновникам в основных министерствах Правительство Яценюка не получило из-за организационного хаоса.

Об этом рассказала Елена Трегуб, директор Департамента международных программ в Министерстве экономического развития и торговли, пришедшая в Минэкономики в команде «новых реформаторов» Абромавичюса.

Все запущенные в Украине реформы поддерживаются международными деньгами в течение последних двух лет. Международные организации дают деньги, но в то же время возмущаются, что мы не способны их использовать.

Причины этой неспособности очень разные. На первых местах — чрезмерный бюрократизм и нежелание бороться с коррупцией. Потому что каждая реформа в Украине — это в первую очередь борьба с коррупцией.

В тему: Георгий Тука заявил, что международная помощь для Донбасса использовалась не по назначению [2]

Но если начать разбираться с процессом, как Украина получает деньги от международных доноров, то становится понятно, что причины — системные. Они начинаются задолго до первого разговора украинцев с потенциальным донором о том, на что мы хотим получить финансирование.

Институциональная слабость, или отсутствие действенных институтов — правил поведения, которыми руководствуются все в стране — это главная причина.

Нашу страну не понимают, особенно, если смотрят из Брюсселя или Вашингтона. В Европе и Америке не могут определить, на каком уровне наши демократичность, верховенство права и дееспособность в целом. Поэтому уже в течение двух десятилетий называют Украину гибридным государством.

Попробуйте рассказать иностранцу, как украинские суды обеспечивают принцип верховенства права. Когда ответ находится в диапазоне между «да» (тогда это демократия) и «нет» (тогда это авторитаризм), это означает непонятность, гибридность, или десяток других слов, обозначающих одно и то же — невозможность дать четкие ответы на простые вопросы.

Чиновники, у которых спрашивают их видение реформ, часто не могут сказать ничего четкого и внятного. Поэтому доноры сомневаются в эффективности расходования нами международного финансирования.

Это не «зрада», случившаяся только что; это то, что накапливалось годами нашей «гибридности».

Все может измениться постепенно, в разных сферах, когда будут эффективно работать конкретные институты и механизмы.

В тему: Яценюк убеждает, что международная помощь нужна для погашения долгов Януковича [3]

Разговор о финансировании

С чего начинается разговор о деньгах? С определения приоритетов. Крупные доноры, такие как ЕС, США, Всемирный банк, имеют собственные стратегии помощи Украине на несколько лет. И самостоятельно, с минимальным участием Украины, определяют сферы, на которые они хотят выделить деньги.

Нам было бы лучше, чтобы доноры больше прислушивались к нам. Особенно в случаях, когда взгляды доноров расходятся относительно того, как должны осуществляться наши реформы. Или хотя бы, чтобы западные страны (США, ЕС, Канада) группировали свои стратегии. Но пока этого нет.

Да и внутри этих групп, у Америки и Европы, часто бывают различные взгляды, например, на то, как в Украине осуществлять дерегуляцию. Чаще всего это результат того, что в Украине нет своей позиции.

Как принимаются решения выделить деньги на какой-то проект? Например, правительство Швеции решило выделить 10 млн евро на экономическое развитие, дальше правительственное агентство SIDA и его представительство в Киеве определяет, будет ли это поддержка малого, среднего бизнеса, или развитие экспорта.

На встречах с международными донорами представители от Украины часто не имеют стратегического видения и просто молчат. Тогда доноры сами что-то начинают предлагать. Нужно, чтобы с нашей стороны работали люди, которые понимают, что нужно для страны.

Откуда доноры знают, на что давать деньги? Если речь идет о госсекторе, то западные страны все время общаются с украинской стороной различными способами — ездят в регионы, говорят с госчиновниками на высоких и низких ступенях власти. Так у них складывается картина, чего хотят различные заинтересованные стороны.

Часто результат поездок — это какофония голосов, которые трудно разобрать или понять. В Австрии, к примеру, есть государственная канцелярия, которая собирает все мнения, и как арбитр решает, что является осударственным приоритетом.

Восточные страны делают по-другому — они общаются только на центральном уровне. К примеру, раз в год Япония просит собрать все проектные предложения из всех областей и министерств и прислать им в посольство.

Есть помощь государственному и негосударственному секторам. Если помощь идет на негосударственный сектор, то зачем донорам общаться с государством?

Учреждением, которое бы в полной мере координировало поток помощи, могло бы быть Министерство экономики (МЭРТ), но оно не имеет достаточной политической силы это делать. Вопрос определения приоритетов всегда выносится на уровень высоких должностей, поэтому координационные органы всегда работают под эгидой президента (в латиноамериканских странах) или премьер-министра, или вице-премьер-министра (в европейских).

В нашей ситуации людьми, которые могут изменить сложившуюся ситуацию,, могут стаь первый вице-премьер-министр Степан Кубив или вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины Иванна Климпуш-Цинцадзе.

В тему: Как украинскую милицию превратить в настоящую полицию? [4]

Теряем людей

Почти 3 млрд долларов потратили за последние 2 года наши западные и восточные партнеры, чтобы помочь Украине реформироваться. Такую сумму мы вычислили с помощью Портала международной помощи [5], который сейчас активно наполняется Министерством экономики.

Если бы разделить эти деньги на всех 300 тыс. чиновников, которые есть в нашей стране, то получилось бы больше, чем по 10 тыс. долл. на каждого. Это в несколько раз больше, чем их зарплата за целый год.

Адекватные зарплаты чиновникам, по крайней мере, в ключевых министерствах (а это Минэкономики, Минфин, Мининфраструктуры) — один из основных факторов успеха в реформировании страны.

Госслужащим, в первую очередь тем, кто пришел реформировать страну на волне Майдана, обещали доплачивать за счет международной помощи, чтобы они получали рыночную зарплату. Но дальше слов дело не пошло.

«Новые реформаторы» сейчас или готовы увольняться, или уже ушли. Если «старые чиновники» привыкли к низким зарплатам и возможности брать взятки, то «новые» не могут мириться ни с первым, ни со вторым.

Поэтому в правительстве Гройсмана количество реформаторов среднего уровня намного меньше, чем было у Яценюка. И поэтому нынешнему премьеру объективно труднее внедрять изменения, чем это было Яценюку, у которого было больше реформаторов в министерствах. Сейчас система в большей степени наполнена старыми кадрами, которые саботируют изменения.

Почему денег не доплатили? На эту цель, она называлась «реформа публичной администрации», в прошлом году ЕС выделил 90 млн евро. Но правительство Яценюка не смогло подготовить детальный план реализации проекта, не предоставило описание того, как будут набирать людей, какие будут зарплаты и т. д.

Правительственный офис евроинтеграции, ведший переговоры с Еврокомиссией, не смог вовремя подать документ, который бы устраивал Комиссию. Закончилось все тем, что Украина сказала Европе, что деньги нам пока не нужны. и эти 90 млн евро перевели на реформу децентрализации.

После смены правительства стратегию доработала Иванна Климпуш-Цинцадзе [6], вице-премьер-министр по вопросам евроинтеграции, которая пришла возглавлять эту реформу в Офис евроинтеграции. Но денег уже нет. Сейчас мы имеем и закон, и стратегию, но неизвестно, когда на это будет финансирование.

Поэтому ЕС и ЕБРР разработали программу, согласно которой они будут на рыночные зарплаты нанимать по 15 консультантов в офисы реформ в каждое министерство.

Это гораздо менее эффективная модель, ведь создаются два параллельных мира — мир госслужбы и мир реформаторов-консультантов, где первые работают за копейки, а вторые — оторваны от первых и по зарплатам, и всей своей деятельностью. Иногда это может работать, но не тогда, когда в системе существует слишком сильное сопротивление изменениям, как у нас.

Реформы будут работать, если и консультанты, и государственные служащие будут партнерами. А как они будут партнерами с такой разницей в зарплате и ценностях?

Отсюда — замкнутый круг. Сопротивление изменениям, которые оказывают мелкие чиновники, срывает продолжение реформа, на которые уже потрачены и усилия иностранных консультантов, и огромные суммы международных средств. А поскольку темп тормозится, то и новая помощь не предоставляется.

В тему: Евросоюз выделил Украине 3,5 млн евро на местные выборы [7]

Более половины международной помощи остается в Вашингтоне и Брюсселе?

Есть два способа, как международная помощь может попасть в Украину.

Первый — средства перечисляются в Украину. Они приходят на специальный счет Государственной казначейской службы и отдельной строкой прописываются в бюджетах государственных органов, в которые эти деньги направляются. Тогда эта помощь попадает под государственный контроль. Или же когда деньги предоставляются украинским исполнителям проектов.

Второй — деньги никогда не перечисляются в Украину. Это происходит тогда, когда грант на создание проекта помощи Украине выигрывает организация вне Украины. Например, в Вашингтоне. И тогда организация в Вашингтоне нанимает специалистов где-то у себя для того, чтобы они определили, как помочь Украине.

И деньги физически перечисляются из Вашингтона в Вашингтон, но считаются помощью Украине. И только доли от сумм этих миллионных проектов попадают в Украину в виде суб-грантов, например, для местных общественных организаций.

Это — нормальная международная практика. Но вместе с тем это — индикатор. Нам боятся оказывать помощь «из рук в руки» из-за риска неэффективной траты средств.

Поскольку помощь косвенная, то Украина никогда не видела этих денег в своей системе. Соответственно, мы не можем сказать, насколько эффективно расходовались финансы в Вашингтоне, Риме или Париже. Финансовые отчеты по этим деньгам поступают только донорам, и с Украиной ими не делятся.

Как строить приоритеты, если мы не можем сделать полноценный анализ международной помощи, к нам поступившей?

98% помощи, нам поступившей, обозначается как «международная техническая помощь» («МТД»). Это термин из нашего законодательства, и у нас трактуется как международная помощь в целом. В мире он обозначает лишь один из многих видов помощи и означает конкретно консультационную помощь — экспертами.

Пока в Украине не будет официально утверждена правильная классификация видов помощи, мы не сможем правильно дифференцировать виды этой помощи, анализировать, какая из них лучше работает, и строить стратегии ее использования.

Инфографика: Сколько международных средств идет на реформы в Украине:

Также сейчас мы не можем полноценно анализировать международную помощь в разрезе кредитов и грантов. Это два разных вида финансирования одного и того же (кредиты являются международной помощью, если их льготность составляет более 25%), но они у нас координируются различными органами. Кредиты — Министерством финансов, гранты — Министерством экономического развития и торговли. Однако, на портале «Open Aid Ukraine», как это принято во всех других информационных системах управления международной помощью стран-реципиентов в мире, от Грузии до Молдовы, указаны все международные проекты развития, финансируемые и грантами, и кредитами.

В тему: Джордж Сорос: Стратегия победы для Украины [8]

Всегда принято, чтобы всей помощью занимался в стране какой-то один орган. Он, например, будет знать, что определенная школа в определенном регионе уже финансируется грантом и, если такое же предлагается за кредит, то он откажется.

Сейчас же Минфин тоже взял на себя функцию координации чисто по кредитам и инициирует создание еще одной базы данных — только по кредитам.

Самое главное, что Минфин сейчас не делится информацией по кредитам прозрачно и онлайн. А это значит, что координатор международной помощи в Украине — Минэкономики (МЭРТ) — видит кредиты, которые поступают, уже на слишком позднем этапе, когда основные решения уже приняты.

Национальный координатор решает, какие проекты за кредитные деньги целесообразно брать, какие — нет, а Минфин — договаривается о финансовых условиях кредита и следит за расходованием денег. Это было бы правильно.

Как выйти из замкнутого круга, в котором решение чаще всего принимают международные консультанты, условно, в Париже или Риме?

Создавать такие же механизмы государственного контроля за деньгами, как в ЕС или в странах-кандидатах на членство. И у нас есть ихе зачатки. Общая структура этого механизма контроля должна быть простой и стройной.

У нас есть национальный координатор (европейский термин для этого — the National Aid Coordinator) — Минэкономики (МЭРТ), а конкретно — департамент координации международной помощи. У нас есть Министерство финансов, которое согласовывает легитимность платежей (the National Authorising Officer).

И, наконец, у нас есть структуры (National Controlling Officer), осуществляющие аудит, контролирующие эффективность использования средств. У нас это Счетная палата и наши аудиторские службы. Есть органы, которые расследуют коррупцию и мошенничество в сфере международных средств — Нацполиция, СБУ, НАБУ.

Добавить системе стройности, четко разграничить ответственность. Тогда доноры не будут бояться давать нам деньги, и мы будем получать больше финансирования различных направлений и сами станем определять, куда его тратить.

Но даже если мы правильно пропишем нормативно-правовую базу, то обязательно еще предстоит обновить-заменить людей, которые будут этим заниматься. Иначе ничего не получится.

Отсутствие механизмов и людей сказывается на всем. Возьмем финансовый аудит. Сейчас он проводится не по международным стандартам. Его законодательно можно перевести на международные стандарты, но и самих аудиторов надо заменить или обучить. Трудно представить нынешних госчиновников, работающих по международным стандартам.

То есть, у нас нет другого выхода, как уже сейчас закладывать правильную архитектуру, если мы хотим, чтобы она заработала в будущем с новыми людьми.

—

Над текстом и графикой работала Марта Пугач, опубликовано в издании ТЕКСТИ [9]

Перевод: Аргумент [10]

В тему: