Президент-парламент: усыпленное противостояние

1.00

Нет

Реванш России в Украине снова в политической повестке дня.

Какие опасные изменения в отношениях между основными ветвями власти могут обусловить большие выборы 2019 года и как этого избежать.

Несмотря на то, что после Революции достоинства произошли очередные изменения в Конституцию и формальный переход к парламентско-президентской республики, ключевую роль в системе власти в последние годы играл президент. По аналогичной редакции Основного Закона конфликтность внутри власти, сознательно заложенная в нем в 2004-м усилиями Виктора Медведчука, приводила к жесткой конфронтации в треугольнике парламент - правительство - президент при Ющенко. Но в течение каденции Порошенко аналогичные противоречия как с первым премьером Арсением Яценюком, так и со вторым - Владимиром Гройсманом удавалось удерживать в умеренных, малозаметных широкой общественности пределах.

Однако последовательные выборы президента, парламента и смена правительства, которые должны состояться в следующем году, скорее всего, снова в корне изменят привычное в последнее время расписание [2]. Причем независимо от того, кто станет новым главой государства. Страна вновь рискует предстать перед угрозой противостояния ключевых органов власти, подогреваемого извне с целью дестабилизации противника в условиях гибридной войны.

Персона, а не организация

Нынешний хозяин Банковой, несмотря на значительно меньшие конституционные полномочия, сумел выстроить отношения с парламентом и правительством, которые не принципиально отличаются от тех, что были у второго президента Леонида Кучмы во времена его наибольшей влиятельности в 2000-2004-м или у Януковича в 2010-2013-м.

В подготовленной к президентским выборам два года назад программе Порошенко убеждал, что станет «гарантом сохранения только что восстановленной парламентско-президентской формы правления» и «не будет претендовать на полномочия большие, чем те, на которые он будет избран». Поэтому он сделал ставку не на расширение своих формальных полномочий, а на косвенные, альтернативные рычаги влияния на другие ветви власти и партнеров. И уже ко второй годовщине своего пребывания на должности Порошенко удалось взять контроль над СБУ, которую до тех пор возглавлял представитель союзного ему УДАРа, уменьшить зависимость от электорально агрессивных «миноритариев» из предыдущей коалиции («Батькивщина», «Самопомощь», РПЛ), вытеснить из правительства Арсения Яценюка, добиться усиления собственных позиций в правительстве и продемонстрировать даже в этих условиях способность убеждать парламент и правительство поддерживать нужные ему решения. Пусть и не без определенных проявлений нрава последними.

Компенсаторами широких конституционных полномочий Кучмы у Порошенко оказались самая большая, хотя и сложно управляемая фракция в парламенте, уникальное положение главного партнера во власти - «Народного фронта», - который любой ценой стремился избежать досрочных выборов, и, наконец, уникальная за множество лет ситуация, когда нет политической поляризации на своих и чужих. Последняя была особенно заметной в течение всего предыдущего десятилетия между президентскими выборами в 2004-м и 2014-м.

Конфигурация парламента после выборов 2014 года стала такой, что ни один принятый закон не мог вступить в силу, если был невыгоден Порошенко. Ведь для преодоления в парламенте его права вето не хватило бы голосов, даже если за это единогласно проголосовали бы все депутаты, за исключением пусть и не всех нардепов от БПП. Вместе с тем президент постоянно демонстрировал дубинку - возможный роспуск парламента в случае его несговорчивости. Но даже если это, похоже, был на невыгодный самому главе государства блеф, риск для партнеров по парламентской коалиции всегда был достаточно большим, чтобы они уступали давления Банковой.

Однако все эти факторы президентского доминирования в условиях парламентско-президентской Конституции могут исчезнуть после выборов. Ведь по действующей редакции Конституции, полномочия президента в Украине остаются ограниченными. Их обладателя в любой момент могут отжать в позицию, недалекую от исключительно ритуально-представительских функций английской королевы, а новый самостоятельный премьер-министр с опорой на большинство в парламенте попытается взамен взять на себя первенство в определении решений в стране.

В действующей редакции Конституции президент является верховным главнокомандующим. Он назначает и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил Украины, других военных формирований, возглавляет Совет национальной безопасности и обороны, представляет государство в международных отношениях, руководит внешнеполитической деятельностью, ведет переговоры и заключает международные договоры. Он также принимает решение о признании иностранных государств, принятии в гражданство Украины и его прекращении, предоставлении убежища в Украине, назначает и освобождает глав дипломатических представительств. Кроме того, осуществляет помилование, награждает государственными наградами, назначает и освобождает от должностей треть состава Конституционного Суда, половину Совета Нацбанка и Нацсовета по телерадиовещанию, создает суды.

В других вопросах глава государства зависим от Верховной Рады и правительства. Он вносит в парламент кандидатуру премьер-министра, но только ту, которую выдвинет коалиция ниибольших парламентских фракций. А также вправе отказаться подписывать принятые парламентом законопроекты и наложить на них вето, которое, однако, депутаты могут преодолеть 301 голосом. К его компетенции относится останавливать действие правительственных актов, но только в случае их несоответствия Конституции и до момента решения КСУ по этому поводу.

Даже министров обороны и иностранных дел, на ведомства которых возложена реализация политики в сферах его конституционной ответственности, президент не может назначить без поддержки парламентского большинства. Это касается и генпрокурора, руководителей СБУ [3] и Нацбанка. В то же время Верховная Рада может выразить недоверие генеральному прокурору Украины, что автоматически приводит к его отставке. Любые изменения в Конституцию тоже полностью зависят от голосования парламентариев, а возможности главы государства в этом вопросе определяются его неформальным влиянием на депутатский корпус. Вместе с тем президент имеет право распустить Верховную Раду и назначить внеочередные выборы в нее, но только при условии, что та создаст для этого предпосылки: обнаружит длительную несостоятельность сформировать коалицию и правительство.

По ряду позиций хозяин Банковой зависим не только от парламента, но и от правительства. Например, его указы, касающиеся определенных сфер, требующих подписи премьера или профильного министра. Местные госадминистрации (МДА) хотя и считаются сферой влияния главы государства, однако их руководители в соответствии с Конституцией назначаются и освобождаются по представлению Кабмина. А их решение может отменить президент только в случае, если они противоречат Конституции или законодательству. Наконец, согласно Основному Закону председатели МДА значительно больше зависят даже от местных советов, чем от президента: если две трети их депутатов выразят недоверие главе той или иной местной администрации, то глава государства должен его освободить независимо от собственного желания.

Фрагментированный парламент

Последние опросы граждан фиксируют чрезвычайно большое распыление симпатий избирателей при одновременном сохранении огромного неудовлетворенного запроса на новые политические силы. Это все отчетливее сигнализирует о вероятности беспрецедентной фрагментации парламента. В нем активную роль будут играть амбициозные лидеры, которым не удастся получить пост президента. И они будут пытаться компенсировать это, использовав в полную тот факт, что модель управления в стране парламентско-президентская.

Тенденция к распылению электоральных симпатий украинцев продолжается. В частности, по данным социологического опроса, проведенного КМИС с 8 по 23 сентября 2018 года, если бы парламентские выборы проходили сейчас, то среди тех, кто намерен голосовать и определился за кого именно, за «Батькивщину» проголосовали бы 19,6%, за БПП - 11,2%, за «Гражданскую позицию» Анатолия Гриценко - 9,3%. На допороговых показателях пока и уровень поддержки «Самомопомощи» львовского мэра Андрея Садового (4,2%). Однако он настроился на усиление политической активности на общегосударственном уровне и на очевидное участие как в президентских, так и в парламентских выборах.

Нишу в более 20% вечно жаждущих кого угодно, лишь бы новых политиков заняли два известных шоумена, которых связывают с двумя известными олигархами из Днепра. Речь идет о комика Владимире Зеленском (ассоциируется с совладельцем группы «Приват» Игорем Коломойским) и певце Святославе Вакарчуке (связывают с Виктором Пинчуком, зятем экс-президента Кучмы). Рейтинг потенциального партийного списка первого составляет 8,2%, а второму пока симпатизируют 7,9%. Рейтинг Радикальной партии Олега Ляшко, который в последнее время фактически не скрывает своей взаимной любви с самым «национальным товаропроизводителем», - СКМ [4] Рината Ахметова, - удерживается на показателе около 8,1%. Именно он может оказаться основной самостоятельной ставкой все еще крупнейшего олигарха Украины на ближайших президентских и парламентских выборах.

В тему: Ринат Ахметов — миф [5]

Националистический спектр [6] пока раздроблен, а совокупный рейтинг националистических политических сил, включенных в листинг КМИС, составлял более 4%. Впрочем, он, очевидно, значительно занижен, и в случае консолидированного похода на выборы эти партии имеют большие шансы таки попасть в парламент. Кроме того, высока вероятность появления с приближением выборов новых, обновленных проектов в нынешнем властном лагере. Ведь старые бренды себя исчерпывают, а взаимное терпение теряет всякий смысл.

На традиционном пророссийском поле почти поровну - 10,1% и 9,3% опрошенных, которые намерены принять участие в выборах и уже определились, - поддерживают Оппозиционный блок [7] и «За життя» [8] Вадима Рабиновича. Последний прошел в парламент в составе ОП, но потом пытался дистанцироваться от этой политсилы и раскручивать свой проект «За життя». Однако в конце оказалось, что за ним торчат уши Медведчука. Поскольку последнему нужна консолидация пророссийского электората, чтобы иметь возможность как можно результативнее решать задачи своего кума Путина в давлении на политику Украины изнутри, то альянс с другими опоблоковцами пока решено восстановить.

Евгений Мураев [9] недавно заявил о выходе из проекта и основал собственную партию «Наши». Его логика отсоединиться от единой силы Юго-Востока понятна, учитывая возможность выйти на парламентские выборы как более важные и перспективные для пророссийских сил, чем президентские. Шансы выиграть последние у пятой колонны Кремля минимальны, а вот получить 25-30% мест в ВР (вместе с призовым фондом благодаря партиям, которые туда не попадут) по пропорциональным спискам высоки. Как и начать с этого активную политическую борьбу за дестабилизацию ситуации в стране, предоставить общегосударственного колорита местным выборам 2020 года и восстановить педалирование темы федерализации страны.

Для конфигурации будущего парламента высокий результат пятой колонны опасен не так шансами сформировать на ее основе большинство, как сведением к минимуму маневра в форматах правящей коалиции. Только по пропорциональной части списка в Верховную Раду имеют немалые шансы попасть по крайней мере 9-10 политсил. Кроме лидеров, которые, проиграв борьбу за пост главы государства, будут стремиться сделать главными в стране свои проекты, нестабильности добавят ожидаемо большое влияние на проводимые в парламент политсилы их спонсоры-олигархи. Если в состав ВР снова будут вынуждены войти почти все проевропейские политические силы, то это резко осложнит выработку и проведение ключевых решений. А также создаст зависимость от импульсивных и обусловленных политическими амбициями миноритариев требований. Однозначно будет расти турбулентность, ослабевать устойчивость и сократится жизнь правительственных коалиций. Например, уже сейчас очевидно, что крайне сложно будет достичь длительных договоренностей в четырехугольнике Порошенко - Тимошенко - Гриценко - Садовый независимо от того, кто какую должность из них будет занимать.

В таких условиях возрастет и вероятность кардинального изменения Конституции Украины «под себя» основными субъектами конфликта. Действующая же ее редакция похожа на карточный домик, который в любой момент может рухнуть от «дыхания» заинтересованной силы, готовой проявить должную политическую волю. Основной Закон так и не стал результатом общенационального консенсуса, а лишь серии вынужденных компромиссов политических актеров в процессе борьбы за власть. Если борьба будет продолжаться, Конституцию вполне могут пересмотреть по инициативе агрессивной стороны противостояния.

Тем более, что Конституция за последние полтора десятилетия прошла столько разных пертурбаций, что сейчас находится фактически в подвешенном с юридической точки зрения состоянии. С одной стороны, действует решение КСУ времена президентства Януковича, которым принятый во время Оранжевой революции Закон № 2222-IV от 8 декабря 2004 года (относительно изменений в Основной Закон) признан «таким, что не соответствует Конституции Украины в связи с нарушением конституционной процедуры его рассмотрения и принятия». С другой - Постановление Верховной Рады от 22 февраля 2014 года, которой во время Революции достоинства были признаны действующими положения Конституции 1996 года с изменениями и дополнениями от 8 декабря 2004 года.

Повторение в гипертрофированной форме негативных последствий противостояния образца 2008-2010-го, которое завершилось реваншем регионалов, в нынешних условиях сдерживания российской агрессии угрожает стране куда больше, чем 20 лет назад. Фрагментация парламента и обострение политической борьбы увеличат возможности для манипулирования как депутатским корпусом, так и зависимыми от него органами исполнительной власти в центре и на местах со стороны закулисных игроков. Такая среда может оказаться одной из самых благоприятных и для лоббирования сценариев федерализации Украины. В частности, в описанных реалиях обновления политического и институционального противостояния, независимо от шансов попасть в парламент (а они являются большими в составе объединенной политсилы) Виктор Медведчук, как разработчик предыдущей бомбы замедленного действия под механизмы функционирования государственного аппарата в 2004 году, будет иметь высокий шанс завершить начатое еще тогда.

В тему: Медведчук выходит из темноты. Премьера осенью [10]

Выходом из ситуации может стать только заблаговременное, то есть еще до выборов президента и парламента, внесение изменений в Конституцию, которые сделали бы невозможным конфликт между ключевыми органами власти. Превратили бы ее институты из сторон конфликта за полномочия в эффективный и сбалансированный инструмент проведения государственной политики. И предохранитель торпедирования Украины.

—

Александр Крамар, Тиждень.UA [11]

Перевод: Аргумент [12]

В тему: