Реформа виконавчої служби України: як це працює у Європі

1.00

Нет

Реформування процедури виконання рішень у господарських справах — досвід Латвії, Литви, Грузії, Молдови, Болгарії.

Україна знаходиться в стані здійснення численних реформ в сфері змін до законодавства, спрямованих на вдосконалення праворегулівних механізмів. А також оптимізації взаємодії органів державного управління, усунення корупційних передумов, збалансування повноважень між владними інститутами та органами місцевого самоврядування.

Одним з кроків вдосконалення законодавства є т. з. реформа органів Державної виконавчої служби та процедури виконання рішень судів (в тому числі і судів господарської юрисдикції), як суміжного правового інституту судоустрою та судочинства.

Так, Указом Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015 було схвалено Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки (1). Чим було окреслено «дорожню мапу», зокрема, в частині реформування системних засад виконавчого провадження.

Передусім було відверто визнано, що основними проблемами в сфері виконання судових рішень є гранично низька частка фактичного виконання судових рішень, відсутність ефективної системи мотивації державних виконавців, системні недоліки у взаємодії державних виконавців з іншими державними та недержавними установами.

І вже в серпні 2015 року Президентом України, як суб’єктом законодавчої ініціативи до Верховної Ради України було внесено відразу два законопроекти:

— Проект Закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» № 2506а (2);

— Проект Закону «Про виконавче провадження» № 2507а3, котрі наразі знаходяться на розгляді Верховної Ради.

Всі дослідники (як з числа критиків законопроектів, так і з числа їх прибічників) погодилися з тезою, що найважливішою новацією поданих законопроектів є створення інституту приватних виконавців. Які будуть здійснювати свою діяльність паралельно з державними виконавцями (нагадаємо, що згідно з чинним Законом України «Про державну виконавчу службу» (4) єдиним «монопольним» та легальним органом виконання судових і інших рішень є Державна виконавча служба України, котра входить до системи органів Міністерства юстиції України та повністю контролюється державою).

При цьому найбільш значущі і «серйозні» виконавчі документи залишаться в сфері виконання саме державних виконавців.

Вочевидь, попри офіційно визнану неефективність державних виконавців, за ними залишаються закріплені до стягнення борги державних підприємств та підприємств з часткою (долею) держави понад 25%, борги комунальних підприємств, казенних підприємств, органів місцевого самоврядування, державних органів, а також виселення з житла та інші подібні категорії виконання (дебати щодо обсягу повноважень приватних та державних виконавців і їх пропорційного співвіднесення ще будуть точитися тривалий час).

Можливо, такий підхід відбувається не попри офіційну визнаність неефективності діяльності державних виконавців, а завдяки їй — держава утримується від передачі «приватникам» найбільш значущих та «серйозних» виконавчих документів та боржників з тим, аби зберегти «пасивний стан» виконання щодо таких «привілейованих» та захищених від судочинства осіб.

Взагалі, слід зазначити, що ідеї про необхідність реформування системи органів виконання рішень «витали в повітрі» останні декілька років, Але найбільшого резонансу та звучання вони почали набувати лише протягом останніх років-двох (і автор щасливий, що і його скромні ідеї, висловлені раніше в публічній формі, дістали подальший розвиток і втілення) (5).

Характерним є те, що ідеологи змін до законодавства про виконавче провадження виходили з досвіду інших держав, передусім, т. з. «пострадянських», Законодавство яких характеризується певною традиційною однорідністю, яка, в свою чергу, дає можливість екстраполювати (перенести) набутий досвід законодавчих змін і на нашу країну без особливих ризиків та вагань «а раптом не вийде».

Сьогодні Україна має унікальний шанс скористатися досвідом, який набули наші найближчі сусіди, зважити на недоліки, помилки, прогалини, неузгодженості, конфлікти норм права та законодавства — з тим, аби перенести в національне законодавство все корисне та апробоване на практиці сусідніми державами, які трошки раніше зважилися засіяти те ж саме правове поле. (За винятком незначних розбіжностей національно-етнічного та економіко-політичного характеру).

Вважаємо за доцільне проаналізувати досвід наший найближчих сусідів, які вже здійснили певні кроки по реформуванню системи виконання судових рішень, включаючи рішення господарських (арбітражних, економічних, комерційних) судів. Зокрема, одним з авторів цього дослідження влітку 2015 року було зроблено запити до Міністерств юстиції всіх держав, котрі свого часу (нарівні з Україною) входили до складу колишнього Союзу РСР, на предмет отримання узагальнених статистичних даних щодо кількісних та якісних показників виконавчого провадження (на основі чого робиться дослідження ефективності виконання рішень судів та інших органів), організаційної структури виконавчого провадження, чисельності виконавців, їх взаємодії, процесуальних можливостей.

Не всі отримувачі запиту, звісно, надали запитувані відомості. Однак, на основі розширених відповідей, котрі надійшли щодо досвіду Грузії, Латвійської Республіки, Литовської Республіки, Республіки Молдова вдалося з’ясувати ряд цікавих моментів.

Грузія

Національне бюро виконання Міністерства юстиції Грузії, обробивши запит автора, надало відповідь (лист від 31 липня 2015 року № 69243) по суті звернення, з якої вбачається наступне.

Організацію виконання судових рішень в Грузії здійснює Національне бюро виконання, яке входить до структури Міністерства юстиції України (за аналогією з Департаментом державної виконавчої служби України, котра входить до структури Міністерства юстиції України). Процедура виконання регламентується згідно із законом Грузії «Про виконавче провадження» («дзеркальна аналогія» в Україні). При цьому частина рішень виконується приватними виконавцями, яких у Грузії налічується 39 осіб (в Україні на стадії реформування — ще (поки) немає жодного, однак, сподіваємось, що ситуація виправиться найближчим часом).

Що стосується заходів забезпечення виконання, то національне законодавство Грузії оперує такими заходами, як наявність публічного реєстру боржників, публічною системою розшуку боржників та заходами з накладення арешту на майно і кошти боржника та нематеріальні майнові блага.

Якщо ж законодавство України знає інститути арешту майна та коштів боржника, то щодо арешту нематеріальних майнових благ (та звернення на них стягнення), а також оперування з реєстром боржників та розшуком боржників ще треба буде попрацювати — в плані як вивчення досвіду, так і його імплементації в наше законодавство.

Щодо публічного реєстру боржників, то вже висловлюються ряд критичних зауважень: публічне поширення відомостей про статус боржника деякі дослідники називають на кшталт «грубе та безпрецедентне паплюженням і плюндруванням прав особи», а самі пропоновані зміни, як «узаконений рекет» (6). При тому, що тенденція в Україні в напрямі доступу до інформації дуже обнадійлива — вже зараз в публічному доступі наявні понад сотні реєстрів та баз даних, які дозволяють реалізувати ідею «відкритого суспільства» та в режимі реального часу відслідковувати будь-які публічну «статусну» інформацію щодо кожної особи.

В тему: 101 публичный реестр Украины. Пользуйтесь! [2]

З 2015 року по липень 2015 року в Грузії було відкрито 281345 справ (проваджень), з яких штрафи — 60-65%, кримінальні «виконання» майнового характеру 9-10%, т. з. «незабезпечені справи» (очевидно, мається на увазі — арешти і стягнення майна та коштів боржника) — 12-15%, т. з. «забезпечені справи» (іпотека, застава) — 2%, аліменти — 1-3%.

По рокам кількість справ визначалась наступним чином: 2012 рік — 69236 справ (проваджень), 2013 рік — 76298, 2014 рік — 90227, перше півріччя 2015 року — 45584 справ (проваджень).

За цей же період (2012-2015 роки) було закрито (завершено) 232156 проваджень, з яких по штрафам — 70-75%, по «кримінальним виконанням» — 7-10%, по «незабезпеченим виконанням» — 6-8%, по «забезпеченим виконанням» — 1-2%.

По рокам, відповідно, в 2012 році — 59026 справ (проваджень), в 2013 році — 51923, в 2014 році — 63816, в першому півріччі 2015 року — 57391.

Варто звернути увагу, що в першому півріччі 2015 року кількість закритих проваджень перевершила кількість тих, які надійшли (тобто, активно закривалися (завершувалися) провадження, які виконувалися з попередніх періодів, що спричинило певну позитивну динаміку.

Не виконаними (такими, що знаходяться в поточному виконанні) залишаються менше 50 тисяч справ (проваджень), що становить приблизно обсяг «піврічного» надходження.

Латвійська Республіка

Дещо інша ситуація з виконанням рішень судів в Латвійській Республіці. Однин з авторів цього дослідження керувався отриманим на запит листом Міністерства юстиції Латвійської Республіки від 07.08.2015 № 1-24/1061-S, в якому викладено наступні показники.

Так, відповідно до статистичної звітності, за 2012 роки загалом судами всіх ланок було розглянуто та постановлено 45598 судових рішень, в 2013 році — 42612, в 2014 році — 36306 рішень, а за перше півріччя 18580 судових рішень — однак, на жаль, без врахування (обліку) сум стягнень.

Процедурою виконання рішень в Латвійській Республіці (також коректне вживання назви Латвія) займаються присяжні судові виконавці, які адміністративно підпорядковані Раді присяжних судових виконавців (орган, котрий виконує представницькі та наглядові функції присяжних судових виконавців, за певною аналогією до Департаменту державної виконавчої служби України у складі Міністерства юстиції України).

Базовим організаційним та «статусним» законом є Закон «Про судових виконавців» (Law of Bailiffs). При цьому у відповідності до ст. 1064 Закону «Про судову владу» (Law of Judicial Power) присяжні судові виконавці є особами, які входять до складу судової системи та підкорюються лише закону (можна стверджувати, що їх статус практично ототожнюється з суддями).

Кількість судових виконавців, їх посадові місця, ділянки та кордони (межі) діяльності визначаються Кабінетом Міністрів Латвії. І з 2010 року до цього часу діє певна квота (кількісна межа) присяжних судових виконавців у кількості 116 осіб.

Так, на виконання присяжними судовими виконавцями надійшло:

— в 2012 році — 180488 виконавчих документів на суму 910705726,38 євро,

— в 2013 році — 145515 виконавчих документів на суму 963 006 467,09 євро,

— в 2014 році — 138022 виконавчі документи на суму 177529095,31 євро,

— за І півріччя 2015 року — 71381 виконавчі документи на суму 831409625,45 євро.

(Тут враховано всі категорії виконавчих документів — окрім судових рішень, включаючи акти нотаріусів, акти майнового характеру по кримінальним справам, акти по справам про адміністративні правопорушення тощо).

Доволі обнадійливі показники по ступеню (рівню) виконання рішень:

— в 2012 році виконано 58024 виконавчі справи на суму 198853368,39 євро,

— в 2013 році виконано 58316 виконавчі справи на суму 202838065,45 євро,

— в 2014 році виконано 61608 виконавчі справи на суму 148300174,55 євро,

— в І півріччі 2015 року виконано 39621 виконавчі справи на суму 91592530,01 євро.

Станом на 30 липня 2015 року в провадженні знаходилось 727626 незавершених виконавчих справ на суму 5747347025,08 євро (5,7 млрд. євро).

Щодо контролю за діяльністю присяжних судових виконавців, то це питання вирішується в декількох паралельних процесуальних формах. Безпосередній контроль за присяжними судовими виконавцями здійснює окружний суд, на території якого знаходиться посадове місце виконавця. Призначений головою окружного суду суддя має право перевіряти роботу присяжних судових виконавців.

Про результати перевірки суддя інформую Раду присяжних судових виконавців Латвії. Котрий, в свою чергу, усуває порушення, даючи присяжному виконавцю вказівки та рекомендації. А також порушує питання про відкриття дисциплінарної справи або ж і звертається до компетентних органів для кримінального переслідування виконавця. Тобто, тут мається на увазі «чистий» адміністративно-дисциплінарний контроль виконавців.

Паралельно з цим, дії, рішення та бездіяльність присяжного судового виконавця можуть бути оскаржені і до суду, у відповідності до Цивільно-процесуального закону (кодексу). Що в Україні (за аналогією) має форму т. з. «скарги на дії державного виконавця» (розгляд подібних скарг передбачено в кожному «галузевому» процесуальному кодексі).

Також, відповідно до згаданого вище Закону «Про судових виконавців» міністр юстиції та Рада присяжних судових виконавців за власною ініціативою чи за пропозицією судді або прокурора, а також за скаргою зацікавленої особи може порушити дисциплінарну справу щодо виконавця — за істотне порушення в роботі. Матеріали порушеного дисциплінарного провадження (справи) передаються до дисциплінарної комісії, в склад якої входять представники від Міністерства юстиції, присяжних судових виконавців та суддів Верховного суду.

Одночасно, Рада присяжних судових виконавців Латвії як мінімум раз на рік провадить перевірку реєстраційних книг та проваджень виконавців.

Завдяки існуючим правовим конструкціям досягається розумний баланс, чим забезпечується, з одного боку, незалежність виконавців, з іншого боку — контроль за недопущенням зловживаннями з їх сторони.

Що ж стосується процесуального наповнення компетенції присяжних судових виконавців та обсягу конкретних прав і напрямів виконавчих дій, то базовим процесуальним законом є Цивільно-процесуальний закон (Civil Procedure Law).

За кожну посадову дію, котру вчиняє присяжний судовий виконавець, він має право брати винагороду, розмір якої визначається офіційною таксою ( а її розмір визначається Кабінетом Міністрів за поданням Міністерства юстиції та за погодженням з Радою присяжних судових виконавців Латвії). Домовленості про розмір винагороди понад таксу — суворо заборонені.

Щодо заходів примусового виконання, то вони мало чим відрізняються від заходів, котрі вчиняють державні виконавці в Україні в межах повноважень, визначених законом.

Це і звернення стягнення на майно боржника (рухоме та нерухоме), включаючи майно, що знаходиться у третіх осіб, і звернення стягнення навіть на «безтілесні» (цитуємо) речі, і звернення стягнення на доходи боржника (заробітна платня, вклади тощо), і виконання рішення суду «як є» (коли мова іде про передачу певних індивідуально визначених предметів тощо).

Цікаво дослідити заходи відповідальності, які можуть застосовуватися до порушників законних вимог присяжних судових виконавців.

Так, основні заходи відповідальності передбачені за «брехню» в адресу судового виконавця. В разі, коли боржник ухиляється від надання відповіді на запит виконавця (в тому числі і щодо свого майнового стану) — на нього може бути накладено штраф: на фізичну особу — до 360 євро, на посадову (службову) — до 750 євро.

Практикується подання присяжного виконавця до суду задля притягнення боржника до відповідальності. При цьому суд може прийняти рішення про примусовий привід боржника та про накладення додаткового штрафу: на фізичну особу до 80 євро, на посадову — до 360 євро.

Існує та широко застосовується і кримінальна відповідальність: відповідно до ст. 299 Кримінального закону (Criminal Law) за надання недостовірних відомостей, декларацій, заяв судовому виконавцю — короткочасне позбавлення волі, або примусові роботи або штраф. А згідно ст. 296 Кримінального закону передбачено кримінальну відповідальність за умисне невиконання судового рішення або за затримку з його виконанням, при цьому суб’єктом злочину є посадова особа, котра зобов’язана виконати рішення суду.

Литовська Республіка

Дослідимо також і досвід Литви, Міністерство юстиції котрої відповіло на наш запит листом від 24 серпня 2015 року № (1.16) 7R-5778.

Так, станом на 1 січня 2015 року в провадженні у приватних приставів (компетентні посадові особи, уповноважені виконувати рішення судів та інших органів) знаходилось 1455095 виконавчі справи (провадження). Загальна сума стягнутих приставами коштів становила в 2012 році — 222366535 литів, в 2013 році — 376616290 литів, в 2014 році — 316703729 литів.

Варто вказати, що з 1 січня 2015 року Литовська Республіка запровадила в якості офіційної валюти євро. І виходячи з закріпленого офіційного курсу — 1 євро = 3,4528 лита можна обрахувати приблизні показники стягуваних коштів.

Що стосується кількості, власне, саме судових рішень, то в 2012 році їх було постановлено 353463 та вступило в силу 260456, в 2013 році — 361021 і вступило в силу 283845, в 2014 році — 380448 та вступило в силу 311748.

В 2012 році до виконання було пред’явлено 223053 судових рішення на суму 2005947538 латів, в 2013 році було пред’явлено до виконання 190525 рішення судів на суму 2010596975 латів, в 2014 році — 199166 рішення на суму 2242702076 латів.

Відповідно, було виконано в 2012 році 99982 судових рішення на суму 187462496 лати, в 2013 році — 102379 рішення суду на суму 323413541 лати, в 2014 році — 106353 судові рішення на суму 274960504 лати.

Для Литовської Республіки характерне те, що окрім приватних приставів, які мають право виконувати судові та інші рішення, правом на списання грошових коштів з рахунків боржників мають податкові органи, митниця, управління соціального страхування — тобто, певна частина стягнутих коштів забезпечується і їхніми діями.

Що ж стосується, власне, приставів, то як і в Латвії, їх кількість обмежується (квотується) — щоправда, тут вже Міністром юстиції. Загальна кількість приставів складає 137 осіб, наразі фактично працюють 118 осіб.

Із додаткових заходів впливу на боржника (окрім «класичних» дій по виконанню) в Литовській Республіці також практикується і кримінальна відповідальність, і застосовується система штрафів. (При чому не тільки в доход бюджету, але і на користь самого стягувача, як певна «моральна» компенсація незручностей, пов’язаних з поганою поведінкою боржника). За власним зізнанням приставів, подібні заходи є доволі ефективними та дисциплінуючими (за умов, коли штраф має доволі відчутний характер).

Республіка Молдова

Що ж стосується досвіду Молдови, то з листа від 20 серпня 2015 року № 505, отриманого від Національної спілки судових виконавців, ми можемо інформувати про наступне.

Так, Національна спілка судових виконавців створена з метою нагляду за виконанням професійних обов’язків судовими виконавцями та дотримання ними норм професійної етики в процесі виконання виконавчих документів.

В 2012 році до виконання було пред’явлено 94767 виконавчі листи, в 2013 році — 96758, в 2014 році — 104661 виконавчі листи, а за І півріччя 2015 року було пред’явлено 54876 виконавчі листи. При цьому залишок невиконаних за минулий (попередній рік) становив 184326 виконавчі листи. Протягом І півріччя 2015 року було виконано близько 29000 виконавчих листи, що становило 53% від кількості листів, отриманих до виконання в звітному періоді.

Болгарія

Ми розглянули ті відомості та показники, які були отримані безпосередньо і стосувалися, як вже зазначено, окремих країн, які входили до складу колишнього СРСР. Після розпаду якого, можна стверджувати, всі суб’єкти «стартували» приблизно з одного рівня, однак на фініші (за збігом двох десятиліть створення державності) мають зовсім різні показники.

Для різноманіття дослідження та задля його масштабності варто дослідити та порівняти досвід ще одного нашого сусіда з колишнього «соціалістичного» табору — Болгарії. Тут варто використати дослідження «Система примусового виконання рішень. Що корисного для України?» (7), котре, на наш погляд, повною мірою відображає особливості реформування інституту виконання рішень в згаданій країні.

Реформи в Болгарії в сфері виконання рішень розпочались десятиліття тому, до того часу, традиційно, рішення виконувалися виключно державними виконавцями.

Наразі ж на 7 мільйонів населення Болгарії 150 приватних виконавців забезпечують виконання 220000 виконавчих проваджень на рік (згідно з існуючим поділом, один приватний виконавець «закріплений» за округом на якому мешкає 30000 осіб). В Болгарії існують і державні виконавці, 250 яких виконують лише 20000 виконавчих проваджень. При цьому обсяг повноважень приватних виконавців значно більший: вони мають право стягувати кошти, приміром, з державних установ (державні виконавці позбавлені такого права, оскільки вважається, що існує конфлікт інтересів, коли державний службовець (державний виконавець) стягує кошти сам із себе).

В Україні ж, звернемо увагу, все планується зробити якраз навпаки — за державними виконавцями планується залишити стягнення з «державного» сектору економіки.

Характерно і те, що в Болгарії не існує мораторіїв на виконання судових рішень (чим, чого гріха таїти, зловживають в Україні не дуже чесні ділки).

Як і в згаданій нами Латвії, приватний виконавець в Болгарії має право отримувати винагороду за вчинення виконавчих дій у відповідності до затверджених тарифів. Збережено також і інститут виконавчого збору (10% від суми стягнення).

Особливо відмічається, що в Болгарії поширено страхування виконавців на суму в 700000 євро на рік (страховий внесок при цьому становить 3000 євро).

Якщо ж (для завершення розслідування і повноти картини) порівнювати дані по Україні, то співавтори також користувалися звітними відомостями Міністерства юстиції України, які отримав на запит від Департаменту державної виконавчої служби України листом від 21.09.2015 № 23292-0-26-15-20/1.2.

Показники наступні: станом на початок 2012 року залишок невиконаних виконавчих проваджень з попереднього періоду становив 3510631 провадження на суму 191665811690 грн., а на кінець 2012 року становив 2956189 проваджень (враховуючи поточні надходження протягом року) на суму 232746625746 грн. Завершено виконавчих проваджень протягом року — 5113599 на суму 104333068110 грн.

Станом на кінець 2013 року залишок невиконаних виконавчих документів становив ;2966218 штук, на суму 267156442542 грн. Протягом року було завершено 4757528 виконавчих проваджень на суму 129876025302 грн.

Станом на кінець 2014 року залишок невиконаних виконавчих документів становив 2676332 документи на суму 288275586225 грн. Завершено, таким чином, було 3868530 виконавчих проваджень на суму 142511506124 грн.

Ну і станом на кінець першого півріччя 2015 року залишок становив 2160180 виконавчих документів на суму 320327579747 грн., при цьому за вказаний період було завершено 1605936 проваджень на суму 89457053747 грн.

Характерна чисельність (кількість) органів ДВС та державних виконавців за вказані періоди. Так, в 2012 році обліковувалось 714 органів ДВС, в яких фактично рахувалось 6120 осіб; в 2013 році обліковувалось 709 органів ДВС, в яких рахувалось 6151 особа; в 2014 році обліковувалось 680 органів ДВС, в яких рахувалося 5544 осіб; за І півріччя 2015 року обліковувалось 650 органів ДВС, в яких рахувалося 4880 виконавців.

Вже сьогодні можна стверджувати, що започатковані в наших найближчих сусідів новації законодавства довели свою ефективність. Та можуть бути взяті «за озброєння» під час реформування системи виконання рішень судів і в Україні.

Перелік використаних джерел:

1. «Про Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки», Указ Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015 // Офіційний вісник Президента України, офіційне видання від 03.06.2015, № 13, стор. 33, стаття 864.

2. «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», проект Закону України // електронний ресурс (офіційний сайт Верховної Ради України [3]).

3. «Про виконавче провадження», проект Закону України // електронний ресурс (офіційний сайт Верховної Ради України [4]).

4. «Про державну виконавчу службу», Закон України від 24 березня 1998 року № 202/98-ВР // Відомості Верховної Ради України (офіційне видання) від 25.09.1998, № 36, стаття 243.

5. А. Святогор «Частные исполнители демонополизируют рынок исполнительного производства». Особое мнение // Електронний ресурс «Закон і бізнес» [5].

6. «Исполнительный рэкет под патронатом Порошенко» // Електронний ресурс «Інформаційний портал «Українські реалії» [6].

7 Система примусового виконання рішень. Що корисного для України? // Електронний ресурс «Закон і бізнес» [7].

Ірина Кременовська, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, вчений секретар Інституту економіко-правових досліджень Національної академії наук України; Олексій Святогор, адвокат, аспірант Інституту економіко-правових досліджень НАНУ; для видання «Аргумент» [8]

В тему: