Эксперт УНЦПИ Максим Лацыба - о том, насколько правительство выполнило пятилетний план по содействию развитию гражданского общества и кто мешает дальнейшим реальным изменениям.

В 2020-м правительство завершает выполнение пятилетней Стратегии содействия развитию гражданского общества в 2016-2020 годы и уже разработало совместно с экспертами общественных организаций проект новой Стратегии на 2021-2025 годы [2],который находится на рассмотрении министерств. Руководитель программы развития гражданского общества Украинского независимого центра политических исследований (УНЦПИ) и участник рабочей группы по созданию новой стратегии Максим Лацыба в разговоре с «Детектором медіа» подводит итоги выполнения пятилетнего плана, которые он оценил в 50%. Также мы говорим о новациях проекта будущей Стратегии, об оппонентах изменений и о том, без каких шагов она не заработает.

- Максим, для начала четко определим: в чем заключается национальная Стратегия содействия развитию гражданского общества в Украине и кто отвечает за ее выполнение?

- Мы должны понимать, что это не стратегия развития гражданского общества (далее. - ГО). Это стратегия действий правительства по созданию благоприятных условий для развития ГО.

В стратегии написано, что должно сделать государство, правительство, органы местного самоуправления для создания благоприятных условий. А вот как развить ГО, каких параметров оно достигнет через пять лет - это ответственность только граждан Украины: насколько они поверят в условия и захотят вкладывать свое время и усилия в это развитие.

Стратегия, которую себе ставит гражданское общество [3], и стратегия правительства для создания благоприятной среды - это разные стратегические документы.

На эту тему: Главный актив Украины — ее сильное гражданское общество [4]

- Как известно, в 2020-м правительство завершает пятилетний план и уже разработало совместно с экспертами сектора проект новой Стратегии на 2021-2025 годы [2], который находится на рассмотрении министерств. Поэтому сравним сначала процесс разработки «старой» и «новой» стратегии. Как изменились подходы?

- Процесс создания Стратегии на 2021-25 годы не сильно отличается от процесса создания стратегии 2016-20 годы. И тот, и другой процессы открыты, инклюзивны, инициированны общественными организациями (далее. - ОО).

Как и в прошлый раз, одним из лидеров процесса являются эксперты Украинского независимого центра политических исследований (далее - УНЦПИ). Именно наш центр написал письмо президенту Зеленскому летом этого года с просьбой начать процессы создания новой Стратегии и перезапуск Координационного совета по вопросам развития ГО. На письмо УНЦПИ глава Офиса президента написал письмо в правительство с просьбой подготовить проект такой стратегии. Поэтому инициатива в обоих стратегиях шла от ОО.

Конечно, УНЦПИ писал это письмо на выполнение широкой инициативы по созданию Карты правовых реформ для ГО в Украине [5], разработанной в 2020 году коалицией ОО. Проведены широкие дискуссии, определены основные проблемы развития ГС и необходимые решения органов власти для создания благоприятных условий. Поэтому потребность в стратегии развития ГО осознанная, артикулированная и сформулирована ОО.

И тогда, и тогда были общественные обсуждения. Но в этом году с помощью онлайн-инструментов процесс был более инклюзивный: была возможность привлечь большее количество организаций. Если раньше одна большая рабочая группа строила стратегию, то сейчас пять отдельных тематических рабочих групп объединили свои тексты и вынесли на широкое общественное обсуждение в регионы. Было шесть региональных обсуждений и более 15 национальных совещаний.

Стратегические направления неизменны, их четыре:

• создание благоприятных условий для формирования и институционального развития организаций (институтов) гражданского общества (далее - ОГО)

• обеспечение эффективных процедур участия общественности в формировании и реализации государственной, региональной политики, решении вопросов местного значения;

• стимулирование участия институтов ГО в социально-экономическом развитии Украины;

• создание благоприятных условий для межведомственного сотрудничества.

Со стороны власти и тогда, и теперь координирует процесс и является основным партнером Александр Ярема. Тогда он был руководителем департамента в Администрации президента в 2016 году. Сейчас он государственный секретарь секретариата Кабинета Министров и также ведет эту работу.

- С какими рисками сталкивается проект Стратегии 2021-2025 сейчас?

- Стратегия последующих лет - еще не приняты документ. Есть текст, подготовленный рабочей группой (в основном экспертами ОО). В рабочую группу входят представители министерств, они высказали свои предложения и комментарии.

Новая стратегия должна пройти официальную процедуру согласования министерствами. Я считаю, есть большие риски, что на выходе мы получим более скромную, менее амбициозную и менее полезную для развития гражданского общества стратегию.

Особый оппонент - это Министерство финансов, которое может внести значительные ухудшения по развитию финансовой состоятельности ГО Украины. Поэтому я не могу сейчас окончательно сравнить тексты прошлой и будущей стратегии, так как будущая может еще меняться в процессе консультаций и согласования с министерствами.

- Если сравнивать тексты старой и проекта новой стратегии, которую разницу можно увидеть уже? Как новая продолжает наработки старой? Как и почему обновляет приоритеты?

- В процессе реализации старой стратегии удалось значительно улучшить процедуры регистрации ОО и благотворительных организаций (далее - БО). Состоялась значительная реформа системы государственной регистрации юридических лиц, в том числе и ОО, и благотворительных фондов. Сейчас гораздо проще, легче и дешевле открывать ОО и БО. Если раньше это было семь рабочих дней, то теперь три, проще процедура, меньшее количество документов для регистрации. Теперь документы ОО можно сдать не только в местное управление юстиции, но и в любой ЦНАП, а благотворительные фонды вообще регистрируются только в ЦНАП только за один рабочий день и бесплатно. Запустилась первичная регистрация ОО онлайн, введена услуга предварительной онлайн-вычитки уставов.

Нерешенной оставалась проблема регистрации органов самоорганизации населения, поэтому в новой Стратегии она остается главной задачей (обновление закона).

Основной приоритет, который закладывает новая Стратегия - развитие финансовой устойчивости организаций гражданского общества.

Этих задач было меньше в предыдущей Стратегии. Поэтому сейчас особое внимание уделяется вопросам налоговой среды. Чтобы дать возможность гражданам и бизнесу больше взаимодействовать с ОГО. Предусмотреть простые процедуры и больше налоговых стимулов, чтобы жертвовать на различные проекты и инициативы от ОО и БО.

Также стоит задача уменьшить налоговое давление на гражданина - получателя благотворительной помощи и на волонтеров. У нас до сих пор волонтер [6] должен платить НДФЛ [7], если ему благотворительный фонд [8] оплатит питание, проживание, проезд к месту осуществления волонтерской деятельности. Эти расходы волонтер должен уплатить государству, и это абсолютно аморально, я считаю. Это налог на доброту. Политики кричат «волонтерство [9] - это супер, это прекрасно» и продолжают облагать волонтерскую деятельность. Они продолжают настаивать, что «создадим дыру в государственном бюджете, если прекратим налогообложение волонтеров». Но на самом деле они стимулируют «серые» расходы на волонтерскую деятельность, наличные расходы, и на самом деле никаких реальных поступлений в бюджет от этого нет.

Стоит задача навести порядок не только в налоговой среде, но и в государственном финансировании ОГО. Государство много выдает средств ГО, и, к сожалению, большинство без прозрачных конкурсов проектов. В 2020 году продолжилась практика, например, что УТОС и УТОГ (Украинское товарищество слепых, Украинское товарищество глухих. - Ред.) без конкурса получают около 60 млн грн государственного финансирования, хотя на конкурс для всех остальных организаций людей с инвалидностью идут 15 млн грн.

Вообще странно, что только УТОС [10] и УТОГ имеют право реализовывать государственные программы трудоустройства людей с инвалидностью. Почему другие организации, которые также занимаются данной проблемой, не допущены к реализации этой государственной программы? Это дискриминация, неэффективное расходование бюджетных средств, и сюда Минфин в первую очередь должен направить свой «глаз Саурона».

Также без конкурса получают финансирование национальные творческие союзы. И так же миллиарды гривен идут на так называемые ОО спортивного направления Министерства молодежи и спорта. В проекте Стратегии пока указано, что следует ввести прозрачный, конкурсный подход для финансовой поддержки ОГО.

Еще одно значительное направление - диджитализация государственной помощи и услуг для ОО. В Стратегии отмечено, что должна быть введена полноценная онлайн-регистрация всех видов ОГО, а также предоставление других услуг дистанционно. Потому что кроме первичной, есть еще регистрация изменений, прекращения и т.п., и она тоже требует онлайн-услуг. Мы призываем, чтобы в приложении «Дія» они появились.

Также все конкурсы проектов для ОГО - от министерств, и от государственных администраций - должны проходить онлайн на государственной интернет-платформе. Это упростит жизнь общественных деятелей, сделает прозрачным расходование бюджетных средств и должно значительно облегчить доступ ОО к финансовой поддержке своих инициатив. Вместо сбора бумажек - все документы загрузили на электронный портал. Каждый гражданин сможет зайти на портал и посмотреть трансляцию открытой защиты проекта или отчет о выполнении проекта.

Мы также призываем дать возможность и гражданам голосовать за проекты. Чтобы часть оценок проекту выставляла конкурсная комиссия, а часть - граждане через онлайн-голосования. Это сделает работу по отбору и оценке проекта прозрачной и даже будет мотивировать ОО быть открытыми, показывать, убеждать, что их работа на самом деле полезна и проблему надо решать. Это позволит легче оценивать и эффективность выполнения проектов.

Также стратегия говорит, что государство должно ввести новую форму поддержки ОО, а именно гранты на институциональное и организационное развитие. На данный момент государство поддерживает только программную деятельность: семинары, консультации и тому подобное. Институциональные гранты будут способствовать усилению самой организации: это расходы, чтобы организовать сессии стратегического планирования, нанять консультанта по организационному развитию, разработать стратегию организации, внутренние политики, управление организации, создать расходы на создание сайта организации.

Это поможет организации быть сильной, стабильной, с хорошим менеджментом и иметь возможность искать финансирование не только в государстве, а зарабатывать путем предоставления социальных услуг, искать партнеров по бизнесу, международные гранты. Чтобы организация смогла, как говорится, слезть с иглы государственного финансирования и перейти на полное самообеспечение. Я считаю, что украинское правительство пока не очень эффективный грантодатель. Потому что организации, получающие деньги из госбюджета, обычно слабые и не могут потом найти грант международного донора или привлечь частное финансирование.

Украинское правительство не умеет развивать общественные организации и делать их сильнее. Это вызов, и я надеюсь, что за пять лет мы сможем повысить способность украинского правительства и министерств в этом плане. Соответственно, главное мерило - это успешность общественных организаций.

На эту тему: Профессор Ярослав Грицак: Новая Украина будет, если поколение Независимости ее не покинет [11]

- Что удалось сделать в рамках действующей Стратегии 2016-2020 годов?

- Удалось ввести прозрачный конкурс проектов для организаций ветеранов. Два года около 10 млн гривен распределяются через прозрачный конкурс. Раньше было непрозрачное распределение средств между какими-то непонятными организациями в кабинете руководства Минсоцполитики. Обычно это были старые организации времен Советского Союза, и они потом проводили акции типа «Бессмертный полк» за деньги украинского правительства. Многие организации, в том числе УНЦПИ, совместно с организациями ветеранов пикетировали Кабмин и требовали от министра Ревы ввести прозрачный конкурс проектов. Слава Богу, это произошло.

Также удалось ввести конкурс для организаций лиц с инвалидностью, потому что раньше это тоже был сплошное «ручное» распределение в том же кабинете Минсоцполитики. В 2020 году впервые состоялся честный прозрачный конкурс. Местные организации были впервые допущены к национальному конкурсу, и наконец удалось преодолеть монополию на финансирование организаций «всеукраинского статуса». Осталось ввести честный прозрачный конкурс на 60 млн грн, которые выделяются на услуги, которые сейчас предоставляют УТОГ и УТОС.

На уровне областных администраций в целом по Украине в год выделяется около 150 млн грн на поддержку организаций ветеранов, лиц с инвалидностью, молодежи. Мы рады, что благодаря давлению общественности и прогрессивных шагов Минмолодежи, Минветеранов и Минсоц уже большинство областных администраций перешли на прозрачные конкурсные механизмы распределения средств. Это также успех предыдущей, пока действующей Стратегии.

«Стратегия не работает, она ничего нам не дала», - обычно это говорят те организации, которые ничего не сделали, чтобы задача была выполнена, и не присоединились ни к одной адвокационной кампании или внедрению действующей Стратегии. Организации, которые отмечают позитив в реализации Стратегии, приобщались к правительственным рабочим группам и убеждали, чтобы решения для ОО были приняты.

- То есть вы высоко оцениваете выполнение действующей Стратегии?

- Нет. Оцениваю выполнения где-то процентов на пятьдесят. Но давайте посмотрим на ситуацию с другой стороны. Представим, что стратегии нет вообще, и тогда у нас 0% выполненных мероприятий. У нас есть стратегия, у нас много положительных шагов вперед и улучшений среды. Да, мы выполнили 50%, не 100%, но мы выполнили их!

Например, правительство одобрило проект закона «О публичных консультациях» и он уже зарегистрирован в Верховной Раде. По Стратегии - это мероприятие считается выполненным (Минюст подготовил проект закона и направил правительству). Но на самом деле проблема не решена, так как Верховная Рада еще должна принять этот законопроект. Поэтому есть разница в оценках выполнения стратегии. Но процесс движется дальше - происходит работа профильного комитета Рады.

Также в 2016 году введен сервис «Онлайн дом юстиции». Через него реализованы и до сих пор работают онлайн регистрация и консультирование ОО.

Еще под давлением ОО правительство сделало кое-что положительное для развития местной демократии. Минрегион подготовил типовой Устав территориальной общины, в котором хорошо расписаны все процедуры привлечения граждан к принятию решений на местах, то есть общественных слушаний, собраний и т. д. Он есть на сайте Минрегиона, и города активно им пользуются. У граждан появляются реальные процедуры, как влиять и задавать свои вопросы на повестку дня местных властей.

Обновленное Постановление № 1049 о порядке проведения конкурсов проектов: упрощена процедура подачи документов, уменьшено количество документов, которые нужно подавать (не надо подавать Устав, справку о регистрации, справку о признаках неприбыльности - это все есть в публичных реестрах), и четко прописана процедура оценивания.

Большой плюс, что за этот год ОО начали реализовывать свое право на предпринимательскую деятельность. Это была многосложная реформа.

Если мы посмотрим качество выполнения других стратегий и правительственных решений, то может оказаться, что стратегия содействия развитию ОО выполнена лучше, чем стратегия судебной реформы или стратегия реформы пенитенциарной системы.

- Сектор все больше обеспокоен безопасностью активистов и расследований нападений на них. Правительство может что-то делать в этом направлении и учтено ли это в Стратегии?

- В стратегии есть один пункт о безопасности активистов.

В дорожной карте правовых реформ для ОО [5] отдельный раздел ОО посвятили проблемам и рекомендациям по безопасности активистов. Представители Центра демократии и верховенства права предложили около пяти мероприятий, которые правительство может осуществлять в этом направлении. Организовано отдельное совещание с правозащитными организациями и представителями МВД. Удалось согласовать одно мероприятие. Оно прописано как усиление консультаций с правозащитной средой, правительством, МВД и создание консультационно-совещательных органов, которые возьмут под особый контроль вопрос защиты активистов.

На эту тему: Погиб за идею. Репортаж из Харьковской области, где нашли повешенным активиста [12]

Впервые на правительственном уровне появляется формулировка проблемы, и это очень хорошо. Я хотел бы более амбициозные формулировки, но понимаем, что здесь проблема комплексная. Львиную долю работы должно сделать МВД, но нельзя давить на следствие. Здесь больше претензия к Генеральной прокуратуре: прокуроры осуществляют процессуальный контроль за следствием. Но стратегия правительственная, и, значит, мы должны записать то, что в компетенции правительства.

Сейчас проблема - мы не имеем диалога с министерством внутренних дел. МВД пытается не замечать проблему нападений на активистов, старается не спешить расследовать эти дела. Потому что часто в этих нападениях замешана местная полиция и следователи выходят на преступный сговор или бездействие местных отделений полиции. Имиджево это очень невыгодное дело.

Я не вижу желания ни правительства, ни парламента преодолеть этот вызов. Думаю, проблема будет только обостряться; потеря контроля прокуратуры и МВД за действиями местной полиции будет только усиливаться. Поэтому, к сожалению, я прогнозирую еще большее количество нападений на местных активистов и обострение борьбы общин против местной мафии, которая все больше срастается с правоохранительной системой.

- В проекте новой Стратегии наконец появляются индикаторы ее выполнения. То есть указаны не только задачи, но и ожидаемые результаты. Однако, на мой взгляд, они очень абстрактны. Как считаете вы? Вообще возможно ли прописывать конкретные качественные и количественные показатели, к которым может стремиться правительство в ходе выполнения плана по содействию развития ГО?

- Да, это положительный шаг. Во всех правительственных решениях и стратегиях должны появляться индикаторы достижения результата. Они должны мониториться и оцениваться.

Я считаю, что сначала надо придумать и запустить эффективный механизм реализации стратегии, то есть определить, кто ее будет выполнять и как это будет контролироваться. И одновременно прописывать инструменты мониторинга.

Если у нас будут инструменты мониторинга, которыми будут пользоваться исключительно ОО (промониторили, провели пресс-конференцию, направили правительству письмо) - это ничего не даст. Одновременно должна быть продумана система, кто и как реализует правительственный контроль, а параллельно - индикаторы оценки.

Основная проблема выполнения Стратегии 2016-20-х годов - низкое качество выполнения со стороны министерств и областных администраций, а также отсутствие контроля правительства за качеством выполнения стратегии. Там, где общественность включилась, активно давила на министерство, помогала, входила в рабочие группы - мы имеем позитивные изменения. Там, где общественность не вступала в процесс, фактически результата нет.

Спросим правительство: сколько выговоров вынесено министрам за невыполнение плановых мероприятий по Стратегии? По моей информации - ноль. Сколько уволено начальников департаментов или лишено премии за невыполнение Стратегии? Насколько мне известно, ноль. Кабмин не наказывал министерства за неисполнение Стратегии (по схеме «не выполнил поручение - выговор министру»), выговоры не выносились и, соответственно, поэтому руководство министерств закрывало глаза на невыполнение плановых мероприятий.

Важно в новой Стратегии найти точку ответственности. По моему мнению, ответственность должна взять на себя секретариат Кабинета министров и министры лично. Потому что развитие ГО - очень комплексная задача различных министерств. За комплексную межотраслевую политику должен отвечать секретариат Кабмина. Такие практики есть в европейских странах.

Механизмом совместного общественно-правительственного контроля над выполнением стратегии должен быть Координационный совет содействия развитию ГО при Кабинете Министров. Это правительственный орган во главе с министром или вице-премьером, в который привлекут консультативным голосом общественность. Координационный совет должен ежеквартально собираться и заслушивать отчеты из состояния выполнения.

Также я считаю, что в Секретариате Кабинета Министров должна быть дополнительная ответственность с полномочиями мониторить, контролировать, отвечать за выполнение стратегии. Он должен готовить доклады о выговорах за невыполнение поручений.

Должны быть индикаторы, которые замеряют эффективность действий органов власти: что введено, какие решения приняты. Также должны быть индикаторы, оценивающие состояние развития ГО. То есть нужно мониторить состояние формального исполнения и оценивать влияние: что мы сделали и что это дало обществу.

Фото ЦЕДЕМ с презентации Карты правовых реформ для гражданского общества

—

Анна Егорова,  опубликовано в издании Детектор Медіа [13]

На эту тему:

• Ярослав Грицак: І нація, і держава вимагають регулярного ремонту [14]
• Игорь Гордийчук: «Враг хочет нашей смерти. Середины не будет: или победа, или капитуляция» [15]
• Крепостные. Холопы. Как устроена современная сословная Россия: 10 тезисов [16]
• Зеленский собрался на второй срок. Но … [17]
• Зеленский и коррупция: шесть шагов вперед и десять назад - эксперты [18]
• На эту тему: Ярослав Грицак: Революция Зеленского ─ это третий Майдан, который хакнули [19]