Чиновники Канады: система изнутри

1.00

Нет

Государственные служащие одинаковы во всем мире. Но в Канаде система работает эффективно, а в Украине — нет. Загадка.

Чиновникам иногда приходится целыми днями сидеть без работы и «смотреть в потолок», а потом вдруг аврал. Иногда некомпетентных людей назначают на руководящие должности, а толковые специалисты остаются «внизу». Любое решение нужно долго утверждать у различных начальников. Сегодня говорят делать одно, а завтра — что-то совершенно противоположное. Проекты бросают на полдороги. Покупают ненужные вещи, а нужные вещи месяцами лежат на складах. И так далее, и тому подобное. Это не об Украине, это о Канаде.

В тему: Высшие украинские чиновники правят страной из роскошных апартаментов — СМИ [2]

Что общего между украинцами и канадцами? Негативное отношение к работе госслужащих. Считается, что госслужащие — «ленивые» и «неэффективные». Кажется, что стоит только набрать на работу толковых трудолюбивых чиновников, и система заработает.

Для начала дадим базовую информацию о госслужбах Канады и Квебека.

— В Украине (как и в СССР) любят слово «государство»: «государственная служба», «государственная политика », «платим налоги государству», «государство требует», «государство вмешивается». В Северной Америке чаще употребляют слово «правительство»: «работать на правительство», «правительство ввело новый налог», «правительство занимается ерундой» и «почему правительство лезет в мои дела ?!». Видимо, дело в том, что «государство» — вещь глобальная и постоянная, а «правительство» — конкретная группа людей, которые принимают решения и несут за них ответственность. «Государство» — всерьез и надолго, а «правительство» можно сменить.

— Большинство вакансий «правительственной службы» открыты только для госслужащих, то есть тех, кто уже занимает постоянную должность в одном из министерств или агентств. Попасть в систему извне трудно, но желающих много.

— Чтобы попасть на «правительственную службу» извне надо пройти конкурс — серию экзаменов и интервью. Эти процессы происходят в основном честно: толковый человек без связей имеет реальные шансы получить работу.

— Несмотря на все недостатки, большинство госслужащих придерживается элементарной этики: не станут подделывать чужие подписи, и не будут хамить подчиненным (хотя могут неудачно пошутить), не будут прогуливать работу (хотя могут взять больничный не по назначению).

В Квебеке и Канаде у госслужащих хорошая зарплата и хорошие условия работы: длинные (по североамериканскими меркам) отпуска, оплачиваемые больничные, медицинская страховка, пенсионный план. Более того, их очень трудно уволить с работы, даже некомпетентного и конфликтного человека могут держать годами, до пенсии.

При этом, большинство населения убеждено, что функционеры работают «вполсилы» и «спят на работе». Почему так?

Ответ дает книга Жана Лялиберте «Функционеры» [3] (Laliberté, Jean. (2009). «Les fonctionnaires». Québec: Septentrion.). Автор много лет работал в госслужбах Квебеке и Канады, поэтому знает систему изнутри.

На Западе выходят сотни научных публикаций о работе государственных администраций. Но, отмечает Лялиберте, большинство авторов — академические исследователи или философы, не имеющих собственного чиновничьего опыта. Те же, кто знает, как работает система, не станут об этом рассказывать. С одной стороны, для них это очевидные вещи, а с другой — они и не очень заинтересованы развенчивать мифы. Итак, говорит Лялиберте, перефразируя Лао-цзы: «те, кто знает, — не говорят, а те, кто говорят, — не знают».

Парадокс в том, утверждает автор, что большинство госслужащих — достаточно хорошие специалисты и, в общем, честные люди. Чтобы попасть на госслужбу, надо сдать сложные экзамены, пройти конкурсы и интервью. Например, каждый год набирают свежих выпускников университета. Приходят также специалисты из частного сектора.

Плохая репутация госслужб в значительной степени создана самими функционерами. Приходя домой, они рассказывают друзьям и родственникам, какой бардак творится на работе.

Эти проблемы знакомы всем, кто долго работал «на правительство» (как говорят в Северной Америке). Иногда приходится целыми днями сидеть без работы и «смотреть в потолок», а потом вдруг аврал. Иногда некомпетентных людей назначают на руководящие должности, а толковые специалисты остаются «внизу». Любое решение нужно долго утверждать у различных начальников. Сегодня говорят делать одно, а завтра — что-то совершенно противоположное. Проекты бросают на полдороги. Покупают ненужные вещи, а нужные вещи месяцами лежат на складах. И так далее, и тому подобное.

Из-за всего этого, по словам Лялиберте, чиновники не любят свою работу. Многие хотели бы оставить правительственную работу и заняться «чем-то другим». Однако они оказываются в «золотой ловушке»: мало кто осмелится бросить хорошую зарплату, длинные отпуска и перспективы хорошей пенсии, да еще и с гарантией, что завтра не уволят? Особенно если у вас есть маленькие дети и кредит за дом и машину. И чем дольше человек проработал «на правительство», тем труднее найти работу аналогичного уровня в частном секторе.

«Они работают ради пенсии», — говорила одна моя знакомая о коллегах-чиновниках. Выход на пенсию — лучшее, что может произойти с госслужащим в Канаде или Квебеке. Вот тогда и можно найти интересную работу! Или даже вернуться на госслужбу — но уже по контракту, чувствуя себя независимым человеком.

Что же породило такую странную систему?

По идее, важнейшими клиентами госслужб являются граждане страны. То есть, главной миссией этих организаций должны быть услуги населению. Но на практике, пишет Жан Лялиберте, «первая цель государственной службы — не предоставление услуг, а поддержка правительства в ведении государственных дел».

Руководителем министерства является министр. По Вестминстерской системе [4] парламентаризма, министр является одновременно и депутатом правящей партии. В парламенте он будет регулярно отвечать на вопросы оппозиции. А оппозиция постоянно пытается поставить министров в неудобное положение, находя недостатки в работе их министерств.

В этом деле СМИ не отстают от оппозиции: журналисты всегда рады осветить очередную проблему в госслужбе. Если министра удалось дискредитировать, премьер-министр может снять его с должности, иначе рискует проиграть следующие выборы. Если же министр совсем потерял лицо, его просто не переизберут депутатом. Итак, все министры заботятся, чтобы их подчиненные не наделали бы ничего непредвиденного, за что потом придется отвечать политической карьерой.

Вот и получается, что от госслужащих требуют «не высовываться» и следовать инструкциям. Если что-то не получилось, всегда можно ответить, что «мы просто действовали по правилам». По такой логике, лучше чтобы сотрудник «смотрел в потолок», но по правилам, чем чтобы он энергично работал без приказа начальства. Чиновник начинающий быстро понимает, что проявлять инициативу смысла нет: если результат будет хороший, никто не поблагодарит, но если что-то не получится — будут ругать.

Поэтому предложения следует продвигать постепенно и осторожно, ища утверждения начальства разных уровней. Пока же все утвердят, ситуация может измениться и идея станет неактуальной.

Поэтому видим, что первое требование министра — чтобы его не подставили подчиненные. Соответственно, каждый начальник в госслужбе, любого уровня, тоже хочет, чтобы его не поставили в неудобную ситуацию. А эффективность организации — уже на втором месте. Шефу легче иметь в подчиненных «надежных людей», которые не подставят умышленно и даже случайно не «наломают дров».

Конечно, хотелось бы иметь руководителями хороших специалистов. Но если есть «надежный» невежда, а «надежного» специалиста нет, — продвинут вверх невежду.

Государственные организации имеют ряд правил на все случаи жизни. Досконально изучить все очень сложно. Итак, всегда есть возможность подобрать правило, которое оправдает твои действия, и проигнорировать другие, которые «мешают жить». На практике немало внутренних нормативов и инструкций не выполняются, но на то всегда есть оправдание.

Для уютной чиновничьей жизни необязательно быть трудолюбивым или компетентным. Госслужба, пишет Жан Лялиберте, достаточно толерантна к непроизводительным работникам.

Чиновника очень трудно уволить. Разве только он совершил преступление или слишком грубо нарушает этику (или во время массовых сокращений, как это было в федеральной госслужбе Канады в 2012 году). Такая защищенность — залог нейтральности государственного аппарата. Иначе каждая новая правящая партия имела б соблазн сократить «нелояльных» и набрать на их места своих сторонников.

Поскольку уволить человека трудно, легче устроить ему «черную жизнь», ожидая, что он уйдет сам. Давать глупые задания, критиковать за каждую мелочь, вежливо бить по самолюбию. Но и это рискованно: если переборщить, «жертва» может подать жалобу. Значительно легче просто не поручать серьезных задач.

Достаточно просто приходить вовремя на работу, отсиживать рабочий день, делать вид, что что-то делаешь, когда на самом деле тебе нечего делать. Через некоторое время человек устанет «смотреть в потолок» и начнет искать другую должность. Так принято избавляться от «неугодных».

Но очень часто чиновники не имеют, чем заняться, по другим причинам: не было приказа действовать, неизвестно, в каком направлении двигаться и т. д.

Государственная служба состоит из двух конкурирующих реалий, говорит Жан Лялиберте — политической и административной. Политическая целесообразность имеет мало общего с административной эффективностью. В результате, многие процессы происходит алогично и бессмысленно, с лишними потерями времени и ресурсов.

К этому следует добавить, что интересы политиков не всегда совпадают с интересами государственного аппарата. Например, когда правительство пытается сократить расходы на госслужбу, система делает все, чтобы сохранить статус кво.

Когда многочисленные проекты начаты, а затем заброшены (например, при смене правительства, министра, замминистра или меньшего начальника), это приводит к фрустрации у госслужащих и бьет по их мотивации.

Многие решают ограничиваться на работе необходимым минимумом усилий и рассматривают ее исключительно как способ заработка, концентрируя внимание на своих хобби. Другие начинают играть в политические игры с целью продвинуться по карьерной линии: расширяют сеть знакомств, собирают полезную информацию, приводят контакты с влиятельными людьми.

Но значительная часть госслужащих пытаются балансировать между этими двумя крайностями: с одной стороны, интересуются своей работой, стараются работать лучше и усовершенствовать процесс в рамках дозволенного; с другой — смотрят вокруг и ищут возможности продвинуться по службе.

Интересно, что несмотря на все проблемы, госслужба в целом неплохо выполняет свои обязанности. Граждане, обращающиеся в госучреждения Канады и Квебека, обычно получают вежливый и качественный сервис.

Вовремя получают паспорта и водительские права, объяснение налоговых деклараций, оформляют и насчитывают стипендии, а если случается ошибка или задержка, то это скорее исключение, чем правило.

Книга Жана Лялиберте ограничивается госслужбами парламентских демократий — Канады и Квебека. Но благодаря ей становятся понятными некоторые проблемы советской жизни. В СССР [5] вся страна была колоссальной госслужбой.

Цель системы заключалась, прежде всего, в сохранении лица Политбюро ЦК КПСС и создании ему хорошего имиджа. В отличие от демократически избранных министров, руководству не приходилось терпеть критику оппозиции или переживать за результаты выборов. Но оно пыталось удержать абсолютную власть, поэтому также требовало 100% лояльность и панически боялось неконтролируемых инициатив снизу.

В тему: Закрытая, замазанная, зарытая тема. Публичные казни в СССР [6]

Любая «самодеятельность», даже та, которая дала бы положительные результаты, рисковала негативно повлиять на репутацию системы. К этому следует добавить страх ответственности и вынужденную лояльность к начальству.

«Наша служба трудна изначально —

Надо знать, что желает начальник».

Эти строки из «Забытой мелодии для флейты» могли бы стать девизом едва ли не каждой госслужбы мира. Но в советской системе они были доведены до экстрима.

А поскольку политическая эффективность была важнее реальной, то важнее было повесить «правильные» лозунги, чем то, придерживаются ли их. С политической точки зрения, главным было объявить о перевыполнении плана, а не действительно перевыполнить его.

Перспективным казалось увеличить количество товаров, чем заботиться об их качестве. И не страшно было, если огромные НИИ занимаются неизвестно чем, — зато имели больше инженеров, чем в Штатах. В условиях полного отсутствия конструктивной критики, конкуренции частного сектора и необходимости бороться за власть, на выборах система не могла не загнить.

Я не знаю, и Лялиберте не пишет, почему же при всех недостатках бюрократическая машина, по крайней мере в Канаде, все же эффективна. А у украинском читателя может возникнуть и другой вопрос: «Все написано, как об Украине, только почему в Канаде при всех этих проблемах госслужба работает нормально?»

Возможно, ответ в том, что чиновники всего мира одинаковы, разница только в их культурном и образовательном уровне и в том, как попадают в эту замкнутую касту.

В тему: Современную Украину может построить не «элита», которой нет — только сознательные граждане [7]

Повторюсь, что большинство конкурсов на чиновничьи должности проходят достаточно честно и по достаточно жестким критериям: образование, тесты, интервью. Если где-то протянули племянника или друга — это скорее исключение. Поэтому получается, что большинство работников достаточно толковы, но их тормозит сама система организации труда.

—

Евгений Лакинский, Квебек, Канада; опубликовано в издании ТЕКСТИ [8]

Перевод: Аргумент [9]

В тему: