Як упіймати корупціонера? Одна надія на викривачів, але…

1.00

Нет

Значна частина українського суспільства досі живе ілюзією, що війну можна «пересидіти»: сховатися від ТЦК, перечекати, поки воює хтось інший. Але історія щоразу доводить протилежне: коли приходить ворог, ховатися вже нема куди, а правила встановлює він.

Із корупцією — та сама логіка, пише видання ZN.ua [2]. Більшість щиро вірить, що її мають подолати НАЗК, НАБУ, САП, чесний генпрокурор — будь-хто, тільки не сам пересічний громадянин. Той самий, який обурюється «міндічгейтом» у соцмережах, але без докорів сумління «вирішує питання» з поліціянтом на дорозі.

Ця ілюзія така ж небезпечна, як і перша. Корупція — не абстрактне зло й не виключно проблема інституцій. Це соціальна хвороба, механізми лікування якої давно прописані в законодавстві. Але вони працюють лише тоді, коли суспільство готове вийти із зони комфорту та приймати неприємні «гіркі пігулки».

Причому приймати їх мають усі — й громадяни, й ті, хто працює в антикорупційних органах. Бо корупція, як інфекція, не розрізняє статусів.

Тож поговорімо чесно — про саму хворобу й про те, чому без участі людей жоден антикор не впорається.

Читайте також: Перетворення «Слуг народу» на «Слуг конверта» — не просто корупція, а прямий акт мародерства на тлі війни [3]

Що таке корупція

Здається, всі приблизно розуміють, що таке корупція. Але більшість зводить її виключно до хабарів. Насправді ж корупція значно ширша.

Це й привласнення державних чи приватних ресурсів — простіше кажучи, крадіжка грошей, землі, майна. Це й кумівство, або по-науковому непотизм — коли «свої» отримують посади, контракти й преференції. У СРСР це називали просто: «дістати по блату». Це й шахрайство за участі посадових осіб, і зловживання владою чи службовим становищем — на будь-якому рівні, від сільради до міністерства.

Окремо стоїть конфлікт інтересів — ситуація, коли посадова особа, користуючись своїм становищем, може задовольнити власні приватні інтереси. Навіть якщо формально грошей не брала.

Довести корупцію в реальному житті — завдання складне. Ось простий приклад. Сімейна лікарка київської поліклініки вимагала від родичів померлої довідку про відсутність ознак насильницької смерті саме з поліції. Довідка зі швидкої допомоги її не влаштовувала. Без «потрібного» паперу вона відмовлялася видавати довідку про смерть. Проблема в тому, що поліція області, де сталася смерть, таких довідок не видає взагалі — може лише направити тіло на розтин. У підсумку родичі опинилися в абсурдній пастці: поховати небіжчицю неможливо, а що робити далі — незрозуміло.

Питання просте: це зловживання службовим становищем? Приховане вимагання? Корупція? Чи «просто формальність»?

У будь-якому разі ключова ознака корупції завжди одна: у схемі є посадова особа, наділена владними або службовими повноваженнями. Державний чиновник, суддя, поліціянт, лікар тощо — той, хто має право ухвалювати рішення й використовує це не в інтересах суспільства.

Читайте також: Полтавський «щасливчик» з СБУ: як купити Audi за ціною старого ланоса та карпатський релакс за ціною смартфона [4]

Що має робити НАЗК

В Україні є органи, які борються з корупцією оперативними методами — розслідуваннями, стеженням, прослуховуванням. Але є й інший орган — той, який має запобігати корупції ще до того, як вона перетвориться на кримінальну справу. Це Національне агентство з питань запобігання корупції — НАЗК.

Саме НАЗК є основою так званого антикорупційного блоку, до якого також входять НАБУ, САП і ВАКС. Ми добре пам’ятаємо, яких ударів влада завдала НАБУ та САП у липні, як їх захистило суспільство й чим це закінчилося — «міндічгейтом», політичною кризою та відставкою голови ОПУ.

НАЗК у цій історії трималося дещо осторонь, але це окрема розмова. Зараз важливе інше: є речі, осторонь яких НАЗК не може бути в принципі, якщо воно справді покликане запобігати корупції.

НАЗК працює на підставі Закону «Про запобігання корупції». Під його дію підпадає не все населення, але дуже широкий перелік посадовців — від президента до осіб, які формально не є держслужбовцями, проте надають публічні послуги: нотаріусів, аудиторів, оцінювачів тощо. Спільна риса всіх цих людей одна — доступ до публічних фінансів і ресурсів, а отже, потенційний ризик зловживань і отримання неправомірної вигоди.

НАЗК завантажене формальними повноваженнями — їх аж 24 пункти. Аналізи, стратегії, програми, дослідження, моніторинги, методична допомога, навчання, рекомендації, інформування громадськості, контроль над партійними фінансами, обмін інформацією тощо. Усе це може бути важливим. Але більшість із цього — паперова робота, яка сама собою корупцію не зупиняє.

Насправді є дві ключові функції, заради яких, здається, і створювали НАЗК 2015 року. І в законі їм відведено лише кілька рядків. Це:

по-перше, перевірка декларацій суб’єктів декларування;
по-друге, моніторинг способу життя посадовців.

Саме тут — практичний сенс і превенція.

Наприклад, колишній голова сільради Лісників (село, яке за вартістю землі давно конкурує з Конча-Заспою) задекларував кілька квартир і земельних ділянок, Toyota Land Cruiser, мотоцикл Yamaha та півтора мільйона гривень готівки, «позичених» у мами-пенсіонерки. За скромної зарплати сільського голови диспропорція між доходами та майном очевидна. Це — ідеальний клієнт для НАЗК. Але агентство цим кейсом не зайнялося. Чому?

Тому що НАЗК завалене стратегіями, програмами та «підвищенням кваліфікації» й фізично не встигає опрацювати близько 700 тисяч декларацій. Не кажучи вже про реальний моніторинг способу життя тих, у кого «кінці з кінцями не сходяться».

Читайте також: «Люди з оточення президента не просто крали гроші, вони співпрацювали в цьому з росіянами» [5]

Ідея ризик-орієнтованого підходу перевірки декларацій проста: автоматично відбирати найризиковіші посади та сфери, щоб кожен чиновник знав — до нього можуть прийти. Та наразі виходить інакше: очі бояться, а руки бюрократа підвищують ціну ризику.

Як людині з технічною освітою мені важко повірити, що в епоху сучасних обчислювальних потужностей створення елементарного програмного фільтра для всіх декларацій — непосильне завдання. Це радше курсова робота, ніж державна проблема.

Натомість на практиці НАЗК перевіряє лише 25–50% декларацій — за різними оцінками. Повну перевірку проходить іще менше. Ба більше, трирічний термін давності для недостовірного декларування означає, що більшість справ гарантовано «згоряє» у ВАКС/САП. Тобто ключову функцію агентства зведено до мінімуму. А це означає просту річ: корупціонерам НАЗК сьогодні боятися не варто.

Читайте також: Підтримку корупційної мережі Міндіча забезпечували в прокуратурі й не тільки [6]

Як упіймати злодія?

Є ще одна вкрай важлива практична функція НАЗК — робота з так званими викривачами (не плутати з журналістами-розслідувачами).

Хто такий викривач? Це фізична особа, яка повідомляє про можливі факти корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень, учинених іншими. Для цього на сайті НАЗК створено Єдиний портал повідомлень викривачів — формально закритий для сторонніх очей ресурс, куди можна подати таку інформацію. Формально — бо про реальний рівень його захищеності поговоримо далі.

Саме тут постає ключова моральна дилема. Чи коректно повідомляти про корупцію колег по роботі або службі? За радянських часів це називалося просто — «настукати». «Ябеда», «стукач» — і в дитячому середовищі, і в дорослому це було тавро. Почасти така моральна заборона була формою прихованого опору диктатурі — адже «стукачів» використовували всі радянські «правоохоронні» структури: міліція, КДБ, НКВС, «перші відділи» на кожному заводі та в кожній установі.

Очевидно, що інформатори існують у будь-якій правоохоронній системі й сьогодні. Але різниця — в меті. Принаймні так має бути.

Викривач корупції — це не «стукач». Це інструмент захисту демократії, справедливості та добробуту суспільства. Йдеться не про доноси «на людину», а про захист спільного — державних фінансів, землі, майна, тобто того, що належить усім.

Якщо зовсім спростити, то моральна дилема викривача зводиться до елементарного питання: якщо я бачу, що хтось лізе до чужої кишені, я маю схопити його за руку й закричати — чи відвернутися й зробити вигляд, що нічого не бачу? У першому випадку є ризик отримати удар. У другому — я стаю співучасником крадіжки.

І тут — іще один важливий момент. Практично в кожному державному органі та установі є так звані антикорупційні уповноважені, з якими співпрацює НАЗК. У законі вони мають назву «уповноважені підрозділи» або «уповноважені особи» з питань запобігання та виявлення корупції. Вони пишуть локальні антикорупційні програми, складають плани, проводять семінари, читають лекції.

Теоретично все правильно. Та якби ця система працювала ефективно, корупція в органах влади давно мала б зникнути. А вона не зникає. Чому? Тому що навіть собака не кусає руку, яка її годує. Усі ці «уповноважені» перебувають у штаті тієї самої установи, яку мають контролювати, й отримують зарплату з її бюджету. Їх призначає керівник. А керівник, звісно, не зацікавлений у появі на цій посаді нелояльної людини.

У підсумку така позиція часто перетворюється не на інструмент контролю, а на зручну синекуру — для друзів, знайомих або «перевірених» людей. І це ще один системний бар’єр, який робить шлях викривача складнішим і ризикованішим, аніж він мав би бути.

Читайте також: Вундерваффе земельної корупції в Києві [7]

Одна надія на викривачів, але…

Отже, якщо відкинути ілюзії, єдиним справді ефективним інструментом протидії корупції залишаються викривачі. Саме вони бачать те, чого не бачить жоден аудит і жодна перевірка, — як крутяться шестерні корупції всередині системи.

Закон це розуміє й формально гарантує викривачам підтримку: прийом і розгляд повідомлень, співпрацю з ними, правовий та інший захист, перевірку порушень їхніх трудових прав — від доган і невиплат премій до звільнень, переведень чи зниження зарплати. Ба більше, НАЗК має право притягати до відповідальності осіб, які порушують права викривачів.

У теорії НАЗК мало б стояти стіною між викривачем і розлюченим начальством. І якби потенційний корупціонер знав, що поруч може бути людина, яка бачить і знає все — і яку реально захищає держава, — він би сто разів подумав, перш ніж лізти до бюджетної кишені. Це був би потужний щит для захисту народного добра.

Але на практиці все інакше.

У розпорядженні ZN.UA є документи, які розповідають історію Віталія Назаревича — людини, котра повідомила НАЗК про можливі корупційні зловживання в Національній службі здоров’я України (НСЗУ). Йшлося про десятки мільйонів гривень — суми цілком реалістичні для структури з бюджетом близько 200 млрд грн. Що сталося далі? Назаревича внесли до Єдиного порталу викривачів тільки за п’ять (!) років митарств. Після нескінченних судів. Слідчі відмовлялися займатися справою. А на роботі — класичний «виховний процес»: невиплата премій (єдиному в тисячному колективі), догани, звільнення.

Можна було б списати це на «довгі руки» керівництва НСЗУ. Але корінь проблеми в іншому: НАЗК не виконало своєї ключової функції — не захистило викривача. А без цього говорити про співпрацю громадян із державою в боротьбі з корупцією марно.

Далі — ще цікавіше. Бо диявол, як завжди, в деталях.

По-перше, закон прямо говорить: особа набуває статусу викривача з моменту подання повідомлення про можливі факти корупції. Тобто людина не зобов’язана когось звинувачувати — вона лише просить державу перевірити.

Але Єдиний портал повідомлень викривачів побудований так, що реальна анонімність не гарантується. На певному етапі включаються технічні механізми (cookies), через які можна вийти на особу викривача. Є й інші технічні дірки — наприклад, через розділ «Архів». Наслідки такого «викриття викривача» очевидні.

По-друге, НАЗК видало так зване роз’яснення (від 12 червня 2023 року №2). Це документ без юридичної сили, але саме ним активно користуються «уповноважені» на місцях. У цьому роз’ясненні чорним по білому написано: статус викривача виникає лише тоді, коли правоохоронці внесли відомості до ЄРДР. Тобто після того, як «матриця» вже дізналася, хто ти, й почала діяти. Про який захист може йтися в такій логіці? Це не захист — це здача викривача з рук правоохоронців у руки корупціонерів.

По-третє, портал пропонує викривачу самостійно здійснити правову кваліфікацію можливого злочину. Інакше кажучи, зробити те, чого юристи навчаються роками.

По-четверте, людину одразу попереджають про персональну відповідальність за «достовірність джерел інформації» з перспективою втрати статусу викривача. Тобто спочатку ти ризикуєш роботою, безпекою та репутацією, а потім іще й маєш довести, що ти не верблюд.

У підсумку НАЗК із органу, який мав би захищати викривача й запобігати корупції, перетворюється на структуру, яка фактично штовхає людину під репресивний тиск — і з боку керівництва, і з власного.

Чи багато залишиться охочих ставати викривачами після цього? Питання риторичне.

Згідно з офіційною відповіддю самого НАЗК — дев’ять осіб за останній рік.

Ось і вся статистика довіри. Навіть в умовах, коли викривачі вже почали отримувати винагороду.

Читайте також: Відмивання коштів, незаконне збагачення, "відкати", корупція - є й така "діяльність" депутатів Верховної Ради [8]

Дещо максималістські суб’єктивні висновки

Стратегії подолання корупції та програми їх реалізації мають право на існування й, безумовно, потрібні для формування бачення майбутнього. Але без практичної діяльності, ефективність якої сьогодні вкрай низька, вони втрачають сенс і перетворюються на паперову імітацію боротьби з корупцією.

У нинішньому вигляді НАЗК дедалі частіше виконує роль димової завіси для Європейського Союзу та експертів ОЕСР, залишаючись водночас малоефективною й, будьмо відверті, марнотратною структурою.

Вже очевидно, що без тотального — фактично стовідсоткового — аналізу декларацій усіх осіб, які підпадають під дію закону, діяльність НАЗК також позбавлена сенсу. Агентство повинне не просто фіксувати диспропорції, а й мати реальні інструменти реагування — зокрема право тимчасово накладати обмеження або арешт на майно та кошти за наявності обґрунтованої підозри щодо їх незаконного походження до моменту судового рішення.

І ключове: єдиний реальний шлях виявлення та подолання корупції — це активність викривачів, тобто всього українського суспільства. Жоден навіть формально незалежний «антикорупційний орган» не здатний замінити людей, які бачать корупцію ізсередини й готові про неї говорити.

Без цього жодна антикорупційна система не спрацює.

—

Олександр Сергієнко, кандидат фізико-математичних наук, юрист, директор аналітико-дослідницького центру "Інститут міста"; опубліковано у виданні ZN.ua [2]

Читайте також: