Загадка ленд-лізу для України

1.00

Нет

На початку 2022 року, на тлі зростаючої загрози повномасштабної війни в Європі, США розпочали розробку законодавчих заходів для прискорення і збільшення поставок військової допомоги Україні.

Однією з ключових ініціатив стало відродження ленд-лізу - програми Другої світової війни, що дала змогу підтримувати союзників. Закон про ленд-ліз для України, ухвалений у 2022 році, мав спростити і прискорити постачання озброєнь, оминаючи бюрократичні бар'єри. Однак політичні пріоритети адміністрації США призвели до того, що потенціал ленд-лізу залишився нереалізованим. У цьому тексті аналітичне видання Riddle [2] розглядає історію ухвалення закону, передбачуваний механізм його роботи, позиції США та України з цього питання, а також причини, чому він не був застосований на практиці.

Історія ухвалення закону

19 січня сенатор-республіканець Джон Корнін вніс [3] законопроєкт про відновлення ленд-лізу до Сенату США, аргументуючи це необхідністю усунути бюрократичні бар'єри та оперативно забезпечити Україну зброєю для відбиття російської агресії. Незабаром після цього, 8 березня 2022 року, на сайті Центру досліджень європейської політики (CEPA) з'явилася стаття [4], в якій автор порівнював Україну з Великою Британією зразка 1941 року, доводячи, що підтримка Києва - це питання безпеки США, тому що поразка України підірве довіру до Америки у Європі та Азії.

Під впливом цих доводів і під враженням від повідомлень про масові вбивства мирних громадян у Бучі Сенат США 6 квітня 2022 року одноголосно схвалив [5] законопроєкт про "ленд-ліз для України". 28 квітня його підтримала [6] Палата представників (417 голосів "за", 10 "проти" [7]).

Наступного дня Володимир Зеленський подякував [8] Конгресу, назвавши ленд-ліз інструментом перемоги над "спадкоємцями нацизму". Утім, уже 3 травня 2022 року посол України в США Оксана Маркарова уточнила [9], що ленд-ліз - це резервний механізм для екстреної підтримки, яка може бути надана саме у вигляді ленд-лізу.

Джо Байден підписав законопроєкт тільки 9 травня, тобто через 11 днів після того, як це було юридично можливо. Безумовно, дата 9 травня, що символізує Перемогу над нацизмом, була обрана усвідомлено - на противагу російській пропаганді. Але така затримка, що відбувається в умовах гострої фази бойових дій, викликає питання: якщо закон дійсно був потрібен як інструмент прискореної допомоги, навіщо було відкладати його активацію заради символічного жесту?

Незважаючи на затримку, саме підписання закону стало потужним символічним актом - не лише зовнішньополітичним жестом, а й історичною алюзією, покликаною нагадати, на чиєму боці цього разу перебуває "арсенал демократії".

Байден заявив [10], що поступка агресії обійдеться дорожче, ніж боротьба за свободу. Зеленський назвав [11] підписання закону "історичним кроком" і висловив упевненість, що Україна і США знову переможуть разом, як і 77 років тому. Міністр оборони України Олексій Резніков провів [12] пряму паралель між Зеленським і Черчіллем: 1941 року Черчілль переконав США боротися з нацизмом, тепер - Зеленський з рашизмом.

Читайте також: У США Палата представників ухвалила бюджет оборони-2025 без продовження ленд-лізу для України [13]

Як мав би працювати закон?

Суть закону [14] "Про захист демократії України шляхом ленд-лізу 2022 року" полягає в тому, щоб надати президенту США розширені повноваження на тимчасове передання Україні та іншим східноєвропейським країнам оборонного обладнання для захисту від російської агресії. Закон дозволяє США швидше і простіше надавати Україні оборонне обладнання без бюрократичних затримок і попередніх фінансових зобов'язань.

При цьому Україна зберігає потенційне зобов'язання щодо повернення, відшкодування або виплати вартості отриманих матеріалів у майбутньому. Крім того, згідно із законом, президент зобов'язаний був затвердити прискорені процедури поставок до 8 липня 2022 року, але цього не сталося.

13 липня Білий дім пояснив [15] "Голосу Америки", що пріоритет віддано безоплатній допомозі з затвердженого Конгресом пакета на $ 40 млрд, який потрібно було освоїти до кінця вересня. Ленд-ліз, що передбачає можливу компенсацію в майбутньому, вважався менш привабливим за умов термінової і масштабної підтримки України.

Міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба 18 липня підтвердив [16], що згідно з позицією американської адміністрації в пріоритеті залишається використання 40-мільярдного пакета безоплатної допомоги до кінця фінансового року. При цьому ленд-ліз розглядається як додатковий інструмент, а не заміна поточних програм. Тієї ж позиції дотримувалися і деякі українські експерти - так, політолог Олександр Краєв 16 липня заявив [17], що ленд-ліз набуде чинності лише після вичерпання інших програм допомоги (що зовсім > не випливає з тексту закону> .

У травні-липні 2022 року Росія активно наступала на сході України, захопила Попасну і Сєвєродонецьк, а також завершила облогу "Азовсталі" в Маріуполі. Припустимо, що адміністрація Зеленського не була зацікавлена в ленд-лізі через побоювання боргової кабали. Однак формат оплати та повернення поставленого майна мав регулюватися подальшими угодами. Але США і Україна їх так і не уклали. Крім того, логіка рішення не зовсім зрозуміла і з тієї причини, що під час війни за виживання пріоритет зазвичай віддається військовим цілям, а не питанням післявоєнних фінансових зобов'язань.

Так чи інакше, у вирішальні дні липня 2022 року робота щодо ленд-лізу не була фіналізована. Проте розглянемо основні переваги, які надавав закон, і порівняємо їх із чинними американськими програмами допомоги Україні.

Читайте також: Кирило Данильченко: Про виробництво снарядів на Заході й у нас [18]

Як міг би працювати ленд-ліз?

Фото:

Доповідь [19], на яку ми спираємося у своєму аналізі, ґрунтується на офіційних даних щодо надання США військової допомоги Україні в лютому 2022-го - липні 2023 року, тобто в період дії процедур ленд-лізу (за винятком серпня-вересня 2023 року). Згідно з розрахунками, незважаючи на схвалені Конгресом асигнування в розмірі близько $49 млрд, за вказаний період на територію України було доставлено допомогу тільки на суму $17 млрд.

Чинні механізми надання військової допомоги - Presidential Drawdown Authority (PDA), Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) та Foreign Military Financing (FMF) - мають певні обмеження. PDA дозволяє передавати Україні озброєння безпосередньо із запасів армії США, але при цьому кожне використання має вписуватися в ліміти, встановлені Конгресом, і супроводжуватися окремим процесом узгодження списків техніки та розрахунку вартості.

USAI передбачає укладення контрактів з американськими виробниками на виготовлення зброї спеціально для України, що вимагає місяців або навіть років очікування через виробничий цикл. FMF надає Україні гранти і кредити для закупівлі американського озброєння, однак закупівельні процедури також займають значний час.

Незважаючи на схожість у тому, що PDA і ленд-ліз дозволяють передавати техніку зі складів, між ними є принципові відмінності. PDA вимагає суворого дотримання бюджетних лімітів, затверджених Конгресом, і передбачає безоплатну передачу майна з обов'язковою компенсацією витрат за рахунок бюджету США.

Ленд-ліз надавав президенту майже необмежені повноваження на передачу техніки без необхідності окремих затверджень Конгресу та без негайних видатків бюджету, оскільки майно передавалося б у борг або оренду з можливістю відтермінованої компенсації. Крім того, ленд-ліз передбачав створення прискорених механізмів доставки, в той час як PDA вимагав виконання безлічі проміжних процедур, що призводило до затримок.

Приклади фактичних затримок поставок озброєнь показують масштаби проблеми. Системи NASAMS, обіцяні [20] Україні в липні 2022 року, прибули [21] лише в листопаді 2022 року, а танки M1 Abrams, анонсовані [22] в січні 2023 року, - лише в вересні того ж року. З $18,6 млрд, виділених на 2022-2023 рр. у рамках USAI, реальними поставками на територію України було забезпечено лише $950 млн, або близько 5% виділених коштів. Через PDA у 2022 році було використано тільки $6,4 млрд із дозволених $11 млрд, причому решту $4,6 млрд було безповоротно втрачено через закінчення бюджетного року.

На тлі цих затримок механізм ленд-лізу в теорії виглядав би значно ефективніше. Він передбачав передачу Україні наявних озброєнь зі складів США без необхідності укладення нових контрактів і виробництва: системи NASAMS, танки Abrams і ракети GMLRS могли б бути передані Україні протягом лічених тижнів після ухвалення рішення. Використання ленд-лізу дозволило б уникнути виробничих затримок, зняти обмеження, пов'язані з бюджетними циклами, і забезпечити своєчасне надходження критично важливої військової допомоги.

Читайте також: Зброя для перемоги: яке саме озброєння і скільки отримує Україна від союзників [23]

Ленд-ліз як страховка: позиція української сторони

Фото:

В інтерв'ю 10 вересня міністр оборони України Олексій Резніков визнавав [24], що принципове рішення щодо запуску ленд-лізу ухвалено, визначено обсяг фінансування, проте деталі його реалізації все ще обговорюються. В інтерв'ю 29 вересня посол України в США Оксана Маркарова підкреслила [25], що ленд-ліз розглядають як резервний механізм на випадок припинення прямого фінансування від Конгресу, оскільки він передбачає оренду або оплату, тоді як чинні програми дають можливість отримувати зброю безкоштовно.

1 жовтня 2022 року спікер Верховної Ради України Руслан Стефанчук заявив [26], що "закон США про ленд-ліз для України набув чинності". Однак юридично закон набув чинності ще 9 травня 2022 року після його підписання Байденом. Імовірно, Стефанчук мав на увазі початок нового фінансового року в США, але і це неточно: закон поширювався на фіскальні 2022-2023 рр. і його ухвалили для негайного прискорення поставок.

Висловлювання спікера радше підкреслює невисоку обізнаність про можливості та механізми дії ленд-лізу як серед українських офіційних осіб, так і в публічній риториці загалом. Наприклад, 19 грудня 2022 року представник МЗС України Олег Ніколенко заявив [27], що застосування ленд-лізу обмежене фінансовими можливостями самої України, тому переважним є виділення допомоги іншими каналами, які не передбачають фінансових вкладень України.

Позиція українського керівництва не зовсім зрозуміла. Як ми згадували раніше, з тексту закону про ленд-ліз автоматично не випливала необхідність Україні платити повну вартість отриманого майна. Це питання мало бути врегульовано подальшими домовленостями між Україною і США, яких так і не було.

Крім того, не зовсім зрозуміла позиція щодо пріоритетності безоплатних поставок: економічний компонент є вкрай важливим для війни, але будь-які переговори щодо відшкодування коштів за американське майно відбувалися б тільки після закінчення війни. У підсумку через сім місяців після підписання закону з американської сторони так і не було зроблено конкретних кроків щодо його реалізації, а українська сторона не висловлювала особливого інтересу до цієї теми.

Читайте також: Російська армія розконсервовує техніку часів Сталіна та Брежнєва [28]

2023 рік: що мертве, померти не може

У січні-лютому 2023 року представники Офісу президента України наголошували, що пріоритет віддано безоплатним програмам допомоги США, а ленд-ліз розглядається як запасний інструмент. Олексій Арестович зазначав [29] його фінансову невигідність через необхідність повернення або викупу зброї, тоді як поточна допомога надається безкоштовно. Андрій Єрмак підкреслював [30] вигідність безоплатних програм поставок озброєнь для української економіки, а Михайло Подоляк заявляв [31], що Україна вже отримує все необхідне швидко і в повному обсязі. Проте у зверненні 24 лютого 2023 року Володимир Зеленський згадав [32] ленд-ліз серед досягнень України за перший рік війни.

10 квітня 2023 року видання POLITICO присвятило великий матеріал тому [33], що адміністрація Байдена, як і раніше, не використовувала механізм ленд-лізу для поставок зброї Україні. Представники Білого дому тоді пояснювали, що ленд-ліз залишається резервною опцією на випадок зміни політичної ситуації - наприклад, якщо в Конгресі ослабне підтримка України. Однак низка законодавців, включно із сенатором Джоном Корніном, висловили невдоволення бездіяльністю адміністрації, назвавши ігнорування закону абсурдним, особливо на тлі скорочення запасів зброї в США.

26 липня 2023 року в інтерв'ю Радіо Свобода посол України в США Оксана Маркарова заявила [34], що термін дії закону про ленд-ліз для України добігає завершення наприкінці вересня, і українська сторона активно працює над його продовженням. Вона наголосила на важливості збереження ленд-лізу як додаткового інструменту, особливо в разі затримок або труднощів з отриманням грантових коштів у рамках нового бюджету.

1 жовтня 2023 року термін допомоги, закладений в законі про ленд-ліз, сплив, а новий закон так і не було ухвалено. У матеріалі BBC від 5 жовтня 2023 року, заснованому на бесіді зі співробітниками Білого дому, говориться [35], що однією з причин могло стати те, що Білому дому виявилося зручніше розподіляти фінансову допомогу, а не безпосередньо військову техніку.

Тобто Конгрес виділяє кошти з бюджету на підтримку України, а потім Білий дім і Пентагон самостійно вирішують, яке саме озброєння закуповувати і яким підприємствам розміщувати замовлення. Це дає велику гнучкість в управлінні процесом. Аргументація загалом зрозуміла, але й недоліки такого підходу очевидні: в результаті поставки сильно затягуються, що в умовах повномасштабної війни може мати критичні наслідки.

В українському інформаційному просторі найбільш жорстку і практично єдину системну критику бездіяльності Вашингтона щодо ленд-лізу вели ексрадник Путіна, а нині американський публіцист Андрій Ілларіонов [36] і українсько-американський публіцист Сергій Любарський. З літа 2022 року разом з активістами діаспори вони проводили пікети [37] біля Білого дому, стверджуючи, що адміністрація Байдена свідомо "заморозила" інструмент і в такий спосіб зірвала шанс швидко наростити постачання озброєнь.

Прицільні закиди лунали і на адресу посла України в США Оксани Маркарової: Ілларіонов і Любарський звинувачували її в "саботажі" теми. Маркарова відповіла публічно [38], назвавши ці нападки "маргінальними атаками" та "частиною "російської ІПСО", наголосивши, що дипломатична команда концентрується на "безоплатних пакетах допомоги", а "не" на суперечці довкола ленд-лізівських процедур.

Читайте також: Експерт Центру оборонних стратегій: "Доки Україну тримають у сірій геополітичній зоні небезпеки, Путін надіється переламати нас" [39]

Що далі?

Після фактичного закінчення терміну дії закону про ленд-ліз робилися спроби його відновлення. У квітні 2024 року сенатори-республіканці Джон Корнін, Джин Шахін, Тім Скотт і Кріс Кунс внесли [40] законопроєкт про його продовження до 2026 року, проте його не ухвалили. У грудні 2024 року Конгрес США затвердив [41] оборонний бюджет на 2025 рік без положень про продовження ленд-лізу для України, незважаючи на зусилля українських дипломатів.

14 квітня 2025 року представники Конгресу США Грегорі Мікс і Стені Хойер внесли на розгляд Палати представників обширний законопроєкт [42] про санкції проти Росії і підтримку України, що включає, серед іншого, положення про відновлення дії ленд-лізу.

Згідно з текстом законопроєкту, пропонується продовжити термін дії Закону про захист демократії в Україні шляхом ленд-лізу з фіскального 2023 року, що завершився, до кінця 2028 року. Цей крок став частиною ширшої законодавчої ініціативи, спрямованої на посилення тиску на Росію і розширення форм підтримки України в умовах триваючої війни. На даний момент інформації про результати розгляду цього законопроєкту немає.

Висновок

Фото:

Ухвалення закону про ленд-ліз стало важливим символічним кроком, що підкреслив політичну підтримку України з боку США та історичні паралелі з Другою світовою війною. Однак адміністрація Байдена, схоже, не була зацікавлена у використанні цього механізму для швидкого і масштабного нарощування поставок озброєнь. Замість ленд-лізу було обрано альтернативний підхід: допомога через програми PDA, USAI та FMF.

Ці механізми передбачали регулярну передачу озброєнь, але строки і масштаби поставок не дозволяли Україні домогтися військового розгрому Росії або досягти вирішальної стратегічної переваги. Швидше, політика США будувалася на основі принципу "керованого стримування": підтримка України була достатньою, щоб запобігти її поразці, але недостатньою для повної перемоги.

Ймовірно, Вашингтон прагнув уникнути ескалації конфлікту і кроків, які могли б спровокувати Росію на більш радикальні дії, включно з потенційним застосуванням ядерної зброї. У цьому контексті ленд-ліз виявився скоріше козирем у рукаві, призначеним для резервного використання, але так і не застосованим у реальній політиці підтримки України.

Позиція представників України в цьому питанні також залишалася двоїстою: з одного боку, Київ вітав створення механізму ленд-лізу, з іншого - не лобіював його використання, наголошуючи в публічній риториці, що це лише запасний варіант. Можна припустити, що у 2022-2023 рр. українське керівництво сподівалося, що американська адміністрація постачатиме всю необхідну допомогу іншими каналами. Однак ця допомога виявилася недостатньою, що сприяло важким втратам української армії у 2024-2025 рр..

—

Олексій Уваров [43], запрошений дослідник Боннського університету, відділення історії Східної Європи.; опубліковано у виданні Riddle [2]

В тему: