Німеччина вперше у сучасній історії прийняла Стратегію національної безпеки: росія там названа головною загрозою

Версия для печати

Після кількох місяців напружених дискусій усередині правлячої коаліції в Німеччині Берлін все ж таки погодив Стратегію національної безпеки. Хоча Росія в цьому документі названа головною загрозою, інших серйозних змін німецької зовнішньої політики в ньому не зафіксовано. Наприклад, стратегія не передбачає створення німецької Ради з національної безпеки і не гарантує підвищених витрат на оборону після 2026 року.

Як ухвалення стратегії вплине на війну в Україні і чому логічним продовженням цього документа буде запуск Німеччиною реформи всього Євросоюзу, «Новая-Европа» розбиралася з Олексієм Юсуповим, політологом, керівником російської програми Фонду імені Фрідріха Еберта, який веде підкаст про німецьку політику «Канцлер»».

— У прийнятій днями в Німеччині Стратегії національної безпеки Росія відзначена як основна загроза. Що з цього випливає у практичному плані? Які будуть конкретні наслідки?

— Я б не дивився на факт ухвалення цієї стратегії як на заяву, яка однозначно визначає майбутнє. Скоріше вона показує, що міркування щодо безпеки в німецькій політиці вийшли на новий рівень.

Коли такі документи з'являються, ми зазвичай починаємо шукати у них згадки про конкретну країну. Іноді кількість цих згадок дійсно дозволяє визначити, який простір займає конкретну державу у свідомості тих, хто писав стратегію. Враховуючи колективний характер німецької стратегії, у роботі над нею брали участь три різні партії, що входять до урядової коаліції [Соціал-демократична партія, Вільна демократична партія та Партія зелених. - Прим. ред.], і кілька міністерств — такий «кількісний» підхід може бути частково застосовним.

Росія згадується у тексті стратегії дев'ятнадцять разів – більше, ніж Китай. Але, за винятком вступної фрази про те, що ситуація, що склалася [через Росію], становить ризики для безпеки і стабільності Європи, а значить, і Німеччини, всі інші згадки Росії спрямовані в минуле. Це не дуже типово для такого роду документа. [Але водночас показово]: ми бачимо, що у стратегії осмислено все те, що сталося, починаючи з 24 лютого минулого року, показує, які уроки було зроблено.

Прийнятий документ, по суті, є заявою: в ієрархії загроз Росія — головний ризик. Але нічого конкретного та нічого нового для відносин між двома країнами це не означає. Після закриття більшості консульств з обох сторін ці відносини самі собою рухаються по низхідній траєкторії.

— Наскільки таке сприйняття Росії зараз є консенсусним у Німеччині, і в політичній еліті, і в суспільстві?

— Для урядової коаліції в Німеччині це справді консенсус. Це видно і з попередніх рішень, і щодо самої стратегії. Більше того, цей консенсус включає не лише правлячі партії, а й головну опозиційну партію — Християнсько-демократичний союз. Я думаю, вона була б готова підписатися під цим, втім, як і суттєва частина Лівої партії. Раніше через своє соціалістичне минуле [історія партії сходить до Соціалістичної єдиної партії Німеччини, що правила в НДР до 1990 року. - Прим. ред.] ця партія не була мейнстрімною, але тепер вона все ближче до «серйозної політики».

Хоча саме Ліву партію питання про те, як характеризувати російську агресію, увів у кризу. У партії складається велика кількість апологетів Росії, які часто демонструють свою позицію, якщо не безпосередньо, то через антиамериканізм. Але є у ній і прихильники інших позицій. Тому зараз Ліва партія, по суті, розколюється, з неї навіть йде самий харизматичний політик Сара Вагенкнехт.

Також не настільки критично, а іноді й цілком дружелюбно по відношенню до Росії висловлюється партія "Альтернатива для Німеччини" (АДГ). Зараз у неї за опитуваннями справді дуже високі показники: у червні 2023 року популярність АДГ досягла 19% і зрівнялася з рейтингом соціал-демократів, лідерів правлячої коаліції. Але треба розуміти, що «Альтернатива для Німеччини» поза мейнстримом, тому що їй досі не вдалося отримати владу не те що на регіональному, а навіть на муніципальному рівні, хоча партія і представлена майже у всіх регіональних парламентах.

У східній частині Німеччини підтримка АДГ досягає майже 30%, і в це число, звичайно, входить велика кількість людей, які скажуть, що ризик та небезпека для Німеччини та Європи виходять не від Росії, що Росія діє легітимно і що [у війні] винні НАТО чи німецький уряд, який постачає зброю в Україну. Але я думаю, що прихильність до таких ідей — це сублімація невдоволення будь-яким курсом уряду. Тобто, чи проводить Німеччина антиковидну кампанію, чи виступає за розширення ЄС, знайдуться стабільні 15–20%, які будуть суворо проти.

— Чому ухвалений документ — це перша Стратегія національної безпеки Німеччини? Раніше жодної стратегії не було?

— Безпека як сфера діяльності держави в Німеччині, на відміну від Великобританії чи США, тривалий час не мала надполітичного значення. Так звані теми жорсткої безпеки — оборонна промисловість, оборонний експорт, військовий обов'язок — сприймалися прохолодно, лише як «ще одна тема». Умовно: є освіта, є транспорт, є цифровізація, а є питання безпеки.

Це з тим, сучасна Німеччина — країна, народжена після Другої Першої світової. У її політичній ДНК, незважаючи на численні міжнародні кризи другої половини ХХ століття, закладено ідею, що настав довгий світ, такий німецький «хепі енд», що війни більше не буде. Тож не було й стратегії. Були, звісно, специфічні професійні питання військових, наприклад, існувала «Біла книга» Бундесверу, розроблялися окремі секторальні стратегії. Але донедавна вважалося, що цього достатньо.

Усвідомлення зворотного прийшло лише 2022 року. І частково тому процес підготовки стратегії був справді важким. Документ писали більше року і випустили із запізненням: стратегія мала вийти до Мюнхенської конференції з безпеки, але цього не сталося. Весь цей час йшли узгодження, і це показує рівень конфліктності у німецькій політиці. Тому парадоксальним чином велика заслуга уряду вже у самому факті появи цієї стратегії, а не її змісту.

Навіть зараз за кількістю тих, що увійшли до підсумкового документа, ми бачимо, наскільки Німеччина почувається некомфортно, займаючись лише військовою сферою. Наприклад, у стратегію включені теми збереження вимираючих видів та кліматичної стратегії, стабільності фінансової системи та фіскальної відповідальності, вільних морських шляхів сполучення, стійкого сільського господарства тощо. По суті вийшла «інтегрована» концепція безпеки, що відображає «німецьке мислення».

Ще одна причина, чому стратегії не було раніше, полягає у характері німецької зовнішньої політики. Раніше всередині ЄС та НАТО був умовний поділ праці, і всі країни мали різні зовнішньополітичні інструменти. Німеччина вважала, що постійні члени Ради безпеки ООН - Франція, Великобританія, США - лідери ініціатив, пов'язаних з оборонним порядком. Це включає і антитероризм, і гуманітарні інтервенції [як, наприклад, інтервенція в Лівію в 2011 році. - Прим. ред.]. А Німеччина спеціалізувалася на політиці, пов'язаній із співпрацею, фінансуванням проектів гуманітарного та культурного штибу. Для цих сфер Німеччина має свої стратегії.

Цей підхід називався Zivilmacht (буквально – «громадянська сила») – тобто так позначався профіль Німеччини у мирних зовнішньополітичних інструментах. При цьому країна залишалася економічною наддержавою - четвертою економікою у світі, але не переводила свій економічний потенціал у військовий вимір.

— Чи пов'язана зміна позиції Німеччини зі Zeitenwende — зміною політичної епохи, про яку говорив Олаф Шольц?

— Сам факт появи стратегії, звичайно ж, безпосередньо пов'язаний із нападом Росії на Україну. Але якщо ми подивимося, в чому полягає політична складова документа, це прагнення стати надійним союзником для країн НАТО. У тому числі це означає зміну темпів та обсягів фінансування військового бюджету.

Наразі вже зрозуміло, що стан збройних сил Німеччини та ставлення до цієї теми було промахом попередніх урядів.

І 27 лютого минулого року під час промови Шольц анонсував створення спеціального фонду в 100 мільярдів євро для фінансування оборони до 2026 року як реакцію на російську агресію. Під ці екстрені витрати навіть довелося змінювати Конституцію. Але Шольц також обіцяв, що найвищий рівень фінансування оборони залишиться назавжди: Німеччина зрозуміла, що відбувається, і готова змінюватися. Проте у стратегії обіцяних змін не проглядається.

Тому стратегія викликає велике питання: а наскільки довгостроковою та стійкою є зміна військового бюджету? Багато хто очікував від цього документа, що в ньому будуть розставлені пріоритети. Не перерахує всі теми, які важливі для безпеки, а ранжує їх і скаже, наприклад: «Найважливіше це військовий бюджет». А якщо військовий бюджет — пріоритет, то й витрачати гроші треба насамперед на нього.

Але в результаті ми бачимо дві конкуруючі концепції — довгострокове чи короткострокове підвищення воєнного бюджету. Ймовірно, це результат того, що з ініціативою створення стратегії виступила Анналена Бербок із МЗС, вона ж займалася процесом написання. Зрозуміло, що в результаті політики до чогось домовилися, але також очевидно, що багато Шольца включити в стратегію не вдалося.

Є інші теми, які прозвучали у документі та показують, що змінюється політична свідомість. Приходить розуміння, що неможливо вирішити усі міжнародні проблеми грошима чи дипломатією. На мою думку, найкращим прикладом є те, що в національній стратегії експорт озброєння та оборонних технологій нарешті розцінюється як інструмент зовнішньої політики. Раніше Німеччина завжди казала: це комерція. Так, ми перевіряємо, кому продаються наші танки, снайперські гвинтівки та підводні човни, але загалом це справа приватного бізнесу, із зовнішньою політикою не пов'язана. Це завжди було лицемірством. І тепер ми чесно говоримо: питання, кому ми продаємо зброю, є частиною зовнішньої політики.

— Зазвичай у таких документах країни вибудовують своє позиціонування. Наприклад, Франція розглядає себе як «балансуючу силу». Чи є вказівка на таке позиціонування у стратегії Німеччини?

— Німеччина довгі роки діяла за принципом нічого не робити сама. Тобто не бути державою, яка реалізує абсолютно егоїстичну меркантильну політику. Тут багато хто може сказати: а як же «Північний потік»? Так, є винятки, але загалом у Німеччині усвідомлюють, що національний інтерес країни насамперед у стабільності ЄС та Європейського економічного простору. Країна готова витрачати багато коштів, часу та зусиль на те, щоб запобігти розколу в союзі. Німеччина, яка залишається одна, це Німеччина, яка не має політичної ідентичності.

У цьому сенсі нічого не змінилося. У стратегії зазначено, що Німеччина не відступає від свого класичного підходу та реалізує зовнішню політику у спілках. Як партнер у цих «союзах» називається насамперед, звичайно, Євросоюз, але також НАТО і — дещо несподівано — Франція.

Що цікаво, коли Шольца та інших політиків запитували, що означає Zeitenwende, вони відповідали: це має на увазі, що Німеччина має взяти роль лідера. Але що це означає насправді? Лідерство в цьому сенсі має бути лідером думок, тобто не лідером, який продавлює рішення, а лідером, який створює платформу, що дає основу для дій коаліції держав. У цьому сенсі це наступна концепція. Німеччина не шукає нових ідентичностей.

— Але якщо зовнішньополітична ідентичність збереглася, то що у цій стратегії нового? Які нові амбіції у Німеччини?

— Я не став би говорити про якісь особливі амбіції. У стратегії зазначено, що є певні ризики — ризики цифрових атак, безпеки інфраструктури тощо. Раніше вони випадали з дискурсу безпеки в Німеччині, але тепер їх не можна ігнорувати.

Атака на «Північний потік» — приклад того, як найбільший об'єкт європейської цивільної інфраструктури може стати жертвою саботажу. Крім того, відомі випадки нападів на залізничні колії, атаки хакерів на електростанції. Все це вже було, але не було мови для їхнього опису в просторі безпеки. Це були або курйози, або непорозуміння.

Тепер публікацією стратегії влада Німеччини дає зрозуміти: настав новий світ. Тобто це переважно діагностика, ніж амбіції.

Ми можемо, наприклад, подивитися, які інституційні, політичні зміни пропонує доктрина, і побачити, що таких завдань у стратегії не закладено. До певного моменту була амбіція створити Раду національної безпеки на зразок США — надміністерську інституцію, яка зможе приймати рішення швидко, ефективно і з фокусом на національні інтереси. Така інституція має майже всі країни з активною політикою безпеки. У Німеччині її немає, і ця пропозиція могла б бути революційною в бюрократичному сенсі. Але через [ймовірний] конфлікт між МЗС і Федеральною канцелярією воно провалилося.

Тож стратегія не пропонує нічого нового. Скоріше, це документ про зміну свідомості: треба змінювати мислення, свідомість, мову сприйняття загроз. Тому треба говорити про Росію відкритим текстом, говорити про те, що є ризиками для нашої економічної моделі. Інакше кажучи, це, звісно, не стратегія. Але важливо почати хоча б із такого документа, щоб рухатися далі.

— Критики стратегії кажуть, що її цілі не відповідають фінансовим можливостям Німеччини. Не цілком зрозуміло, за рахунок чого прописані зміни відбуватимуться?

— Проблеми з фінансуванням — це справді головна лінія критики стратегії. Коли міністра фінансів запитали на прес-конференції, що буде після 2026 року, коли закінчиться спеціальний фонд для фінансування оборони, він сказав: «Там розбиратимемося». Отже, жодної матеріальної бази ми справді не бачимо. Ми не бачимо переходу на воєнізовану економіку, не бачимо мобілізації нових ресурсів, не бачимо нової промислової політики, ведення якої сигналізувало б про те, що оборонні підприємства одержують субсидії та держзамовлення на тривалий час. Але ми бачимо перехід Німеччини в режим кризового мислення, хоча до якогось моменту в країні через її економічну вагу існувала віра, що багато проблем можна просто «перечекати».

Наступним логічним кроком, звісно, було створення спеціального федерального міністерства, яке займалося б реагуванням на ці нові виклики безпеки. Але на цей крок наклали вето Вільна демократична партія та її лідер, міністр фінансів Лінднер, бо це надто дорого. Так що так, все впирається саме у фінансові питання, і є ризик, що стратегія справді не спричинить реальних рішень.

— Як Німеччина співвідносить себе з рештою Європи? Якщо Німеччина є прихильницею європейського суверенітету, сильної та незалежної Європи на світовій арені, то чому, наприклад, протистоїть ASAP — пропозиції Єврокомісії щодо підтримки та координації логістичних ланцюжків у європейській оборонній промисловості?

— Оборонна та оборонно-промислова політика — це «егоїстичне» поле діяльності в усіх країнах, оскільки воно тісно пов'язане з економічними інтересами. Це не сфера, яку Німеччина хотіла б добровільно віддавати під європейський контроль. Але зараз, коли йде зміна свідомості, очікується змін і тут. Питання в тому, наскільки політичні інтереси будуть сильнішими за економічні.

Проте найважливішим для нас у європейській політиці буде не стратегія, а конкретний план щодо реформування голосування у бік мажоритарного, який Німеччина має запропонувати європейському парламенту та Європейській раді. Весь розділ про європейську політику у стратегії — про це: якщо Європа хоче перейти до системи, в якій вона може швидко та рішуче приймати рішення щодо захисту своїх інтересів, вона має подолати залежність від голосу одного із членів Євросоюзу.

Ми маємо навчитися вирішувати європейські проблеми безпеки без американців. Це європейське «домашнє завдання». Американці не зможуть допомогти швидко у разі вторгнення до країн Балтії. Питання в тому, що нам потрібно зробити, щоб не доводилося щоразу намагатися догодити Будапешту для ухвалення важливих рішень. Тому майбутнє ЄС — у подоланні цього обмеження та переході до голосування більшістю у питаннях зовнішньої політики.

Тепер Німеччина має вирішити, чи готова вона запропонувати таку реформу. Для самого Європейського Союзу це етап розвитку, який можна порівняти з його створенням, важливий елемент зовнішньополітичної європейської суверенності. Але реалізовувати цю реформу доведеться у найкоротші терміни: наближається головування Угорщини в ЄС у 2024 році та вибори до Європейського парламенту. Зрештою, жодної реформи не буде проведено, якщо не буде згоди між Францією та Німеччиною, тому важливо, щоб подібна реформа ЄС проводилася обома країнами.

Вгорі: міністр фінансів Німеччини Крістіан Лінднер, канцлер Олаф Шольц та міністр закордонних справ Анналена Бербок після презентації Стратегії національної безпеки Німеччини, 14 червня 2023 року. Фото: EPA-EFE / CLEMENS BILAN

«Аргумент»

На цю тему:

• росія є найбільшою загрозою для миру та безпеки в євроатлантичному регіоні в осяжному майбутньому, — Шольц