Відбудова громад і компенсації після війни: як це працюватиме та чому місцева влада мовчатиме

У цій статті у виданні LB.ua Олег Савичук, Аналітик Центру спільних дій, детально аналізує, наскільки новий закон і новостворене міністерство допоможуть громадам отримати компенсацію за зруйноване майно. А також чому навіть згубні ініціативи не матимуть належної реакції від місцевої влади.

За розрахунками Київської школи економіки, загальну суму збитків лише житлового фонду станом на грудень 2022 року оцінюють майже у 54 мільярди доларів США. Це понад 150 тис. пошкоджених чи зруйнованих житлових будівель. Серед них приватних будинків – 131 тис., багатоквартирних – 17,5 тис., а гуртожитків – 280. Деякі міста доведеться відбудовувати практично з нуля, як-от Мар’їнку, Вугледар, Соледар і Сєвєродонецьк. На жаль, з кожним днем шкоди буде лише більше.

Наслідки війни Україна долатиме десятиліттями. Неможливо порахувати, скільки це буде коштувати державному бюджету, але обов’язком країни є встановити механізм компенсацій за зруйноване чи пошкоджене майно. Про необхідність такого механізму вказував і Європейський суд з прав людини, зокрема, у справах проти Туреччини, Вірменії та Азербайджану. Прописали його в нещодавно ухваленому законі щодо компенсацій за зруйноване чи пошкоджене внаслідок агресії Росії проти України майно.

У ньому ледь не ключову роль відвели саме громадам. Виконавчі органи місцевих рад утворюватимуть комісії з розгляду питань щодо надання компенсацій, затверджуватимуть їхній склад і положення про порядок роботи. Комісії прийматимуть рішення про надання компенсацій чи відмову, а виконавчі органи місцевих рад їх затверджуватимуть. Також комісії обстежуватимуть нерухомість і збиратимуть усю необхідну інформацію для своєї діяльності. 

У такій моделі є великий недолік. Перекидання на місцеве самоврядування відповідальності за ухвалення рішень про компенсації і утворення комісій означає, що по країні може бути 1469 різних практик – саме стільки громад в Україні. Склад комісій, порядок та особливості роботи, обстеження будівель та ухвалення рішень буде різним у кожній громаді, що буде незручно і для людей, і для влади.

Одним з джерел фінансування компенсацій будуть місцеві бюджети, а громади зможуть затверджувати місцеві програми та створювати фонди з метою надання компенсацій. Поки що невідомо, як будуть залучати ці кошти – добровільно чи примусово, але це також може стати викликом для місцевої влади. 

Основне питання – чи будуть у місцевих бюджетів необхідні кошти на це. Після широкомасштабного вторгнення багато громад зіткнулися з відсутністю грошей, адже надходження від податків значно впали. Найбільше постраждали прифронтові громади, які потребуватимуть найнагальнішої відбудови. Тому фінансів на компенсації в бюджетах таких громад просто не буде. 

І це лише частина проблем. Існують також й інші: пошкодження іншого майна, ігнорування інтересів підприємств та іноземців, які також мають мати право на компенсації, відсутність навіть попередніх розрахунків вартості такої ініціативи, а також занадто оптимістичні строки її виконання.

У підсумку ми можемо отримати черговий закон, який держава не буде у змозі виконати. Перекладання відповідальності на громади не зніме відповідальності з держави і не виправить проблему, а лише її загострить. 

Як влада слідкуватиме за відбудовою 

Водночас держава ускладнює процес відновлення громад. Ще 2 грудня 2022 року Кабмін створив нове мегаміністерство – з розвитку громад, територій та інфраструктури, у яке об’єднав Мінінфраструктури та Мінрегіон. Нове відомство очолив колишній міністр інфраструктури Олександр Кубраков, якого перед тим призначили віцепрем’єр-міністром з відновлення України.

З одного боку, таке рішення видається раціональним, адже мало б скоротити державний апарат і витрати. Відповідну програму "підвищення ефективності роботи держави" голова фракції "Слуга Народу" Давид Арахамія анонсував ще в червні минулого року. Утім достеменно невідомо, чи дозволить об’єднання двох структур зекономити та скоротити штат держслужбовців. Процес реорганізації може бути тривалим і навіть потребувати залучення додаткових кадрів. 

Злиття двох міністерств закладає основи для конфлікту інтересів. Підходи в роботі колишніх Мінрозвитку регіонів та Мінінфраструктури суттєво відрізнялися: якщо перше відомство опікувалося децентралізацією і посиленням повноважень місцевого самоврядування, то друге, навпаки, було зосереджене в централізованому управлінні інфраструктурою країни. З огляду на те, що саме колишній очільник Міністерства інфраструктури став головою нового відомства, існує ризик застосування практик централізованого управління й у взаємодії з місцевими органами влади.

Окремим викликом постає перерозподіл коштів. При новоствореному міністерстві існує ризик, що гроші будуть більше спрямовувати не на відбудову постраждалих міст, сіл і селищ, а на відновлення інфраструктури. За таких умов громади можуть лишитися сам на сам з наслідками війни – знищеними чи пошкодженими житловими будинками, лікарнями та закладами освіти. 

Такі загрози небезпідставні, оскільки в нещодавно ухваленій постанові Кабінет Міністрів визначив, як будуть використовувати гроші з фонду ліквідації наслідків агресії. Звернення про виділення коштів подають обласні державні адміністрації до профільних міністерств, які з’ясовують, чи доцільна заявка на отримання коштів. Згодом Кабінет Міністрів ухвалює рішення про виділення коштів на потреби. Самостійно громади не можуть звертатися за фінансуванням, і це значно звужує їхні можливості.

Водночас в Асоціації міст України вказують на іншу проблему: виділення коштів може відбуватися лише на ті проєкти, які затверджені в регіональному плані відновлення та розвитку. Однак Кабмін ще не затвердив порядок розроблення таких планів. А отже, і самих планів ще не прийняли. Це теж сповільнює початок відновлення постраждалих від війни регіонів. 

А проте, практика залучення коштів із цього фонду буде застосовуватись у Київській області – у січні Кабмін виділив 465 млн гривень на відновлення багатоквартирних житлових будинків. Розпорядником коштів було призначено нещодавно створене Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури. Київська обласна військова адміністрація має узгоджувати з міністерством заходи, які будуть фінансуватися згідно із цією постановою. 

За таких умов місцеве самоврядування суттєво обмежується в розпоряджанні коштами для власного відновлення. Відтепер потрібне буде не лише узгодження з профільним міністерством, але і з обласною військовою адміністрацією. Натомість новостворене Міністерство розвитку громад та територій лише посилює вплив центральної влади і стає основним розпорядником коштів Фонду відновлення зруйнованого майна та інфраструктури.

Але ми навряд чи почуємо критику таких рішень від громад.

Чому громади мовчатимуть?

Які рішення не ухвалювали б в уряді та парламенті, якими згубними вони не були б для громад, мери та місцеві депутати не будуть скаржитися. Попри те, що люди навіть в умовах війни мають високий рівень довіри до мерів і місцевих депутатів, критикувати рішення центральної влади місцеве самоврядування не може. 

Нещодавно депутати розв'язали руки президенту, коли ухвалили закон, який дозволяє главі держави утворювати фактично з будь-яких причин військові адміністрації замість органів місцевого самоврядування. На це скаржився мер Дніпра Борис Філатов. Говорив про це і мер Чернігова Владислав Атрошенко.

Для останнього все не закінчилося самими погрозами. Суд на рік позбавив Атрошенка права обіймати посаду міського голови, і апеляція підтвердила це рішення. І попри те, що виконувати обов’язки почав секретар міськради, президент утворив у Чернігові військову адміністрацію.

Це означає, що левова частка повноважень місцевої влади перейшла до військової адміністрації. Її керівник може складати та затверджувати місцевий бюджет, вносити до нього зміни, встановлювати місцеві податки і тарифи на комунальні послуги, управляти об'єктами ЖКГ, транспорту, зв'язку, майном громади, закладами освіти, охорони здоров'я, культури та спорту, а також використовувати природні, трудові та фінансові ресурси.

Поки що місцева влада в Чернігові має певні повноваження. Але з 23 лютого в парламенті чекає свого часу ініціатива президента, якою він пропонує наділити керівника Чернігівської військової адміністрації повноваженнями місцевої ради, її виконавчого комітету, міського голови, дозволити йому затверджувати структуру виконавчих органів, а також підпорядкувати йому апарат ради та всі комунальні підприємства. Є високі шанси на її ухвалення.

Випадок з Владиславом Атрошенком – приклад, як може діяти центральна влада з "політичною партизанщиною". Мери інших міст цілком розуміють, що їх може очікувати подібна доля. Навіть в Асоціації міст України майже ніяк не відреагували на ці події, лише закликали парламент не підтримувати ініціативу президента щодо повноважень військової адміністрації. 

Тому цілком очікувано, що критики рішень влади від громад ми майже не бачимо. Інколи можна помітити негативні реакції від Асоціації міст України чи мерів найбільших міст, але це медійно захищені чиновники, звільнити яких без наслідків для авторитету президента та уряду не вийде. Та це не стосується керівників менших громад.

***

Хоч війна триває, найближчим часом влада має визначити, як будуть відбудовувати країну, як компенсуватимуть шкоду, скільки це коштуватиме, звідки взяти кошти і як відбуватиметься співпраця з громадами. Ухвалений закон про компенсації за зруйноване чи пошкоджене майно лише частково вирішує ці проблеми.

Відповісти на ці питання могли б уряд та профільне міністерство. Але створення величезного мегаміністерства з розвитку громад, територій та інфраструктури в умовах агресії навряд чи сприятиме цьому. Невідомо, скільки часу потрібно для початку його якісної роботи, якою буде політика міністерства і кому надаватимуть перевагу: інфраструктурі чи громадам.

І якою не була б політика держави, громади навряд чи критично коментуватимуть її. Вплив центральної влади на місцеве самоврядування лише зростає, і в разі протистояння у громад значно менше можливостей для захисту. Це дуже гнітюча тенденція, яка свідчить про відсутність альтернативної думки та пошуку консенсусу.