Реформы по-чилийски. История

Версия для печати

Опыт Чили показывает, что качественная и решительный реформа - это единственный путь вырвать свою страну из ловушки бедности. Предлагаем Вашему вниманию перевод об истории чилийских реформ из книги Нила Фергюсона «Восхождение денег» («The Ascent of Money" by Niall Ferguson).

Успешная реформа является результатом кропотливой работы талантливых людей. Десятки стран пытаются повторить опыт тех, кто смог добиться успеха. Любая имитация влечет тяжелые последствия. Опыт Чили показывает, что качественная и решительный реформа - это единственный путь вырвать свою страну из ловушки бедности. Предлагаем Вашему вниманию перевод об истории чилийских реформ из книги Нила Фергюсона «Восхождение денег» («The Ascent of Money" by Niall Ferguson).

В 1976 году Нобелевскую премию в области экономики получил коротышка-профессор из Чикагского университета. Репутация Милтона Фридмана как экономиста преимущественно строилась на реинкарнации идеи, что единственной причиной инфляции является чрезмерный рост предложения денег. Он был соавтором лучшей книги по денежной политике США, в которой обосновывалось, что именно ошибки Федерального резерва стали причиной Великой депрессии. Однако в середине 70-х годов все его внимание поглотил вопрос: что не так с государством всеобщего благосостояния (welfare state)? В марте 1975 года самолет Фридмана отправился из Чикаго в Чили, чтобы найти ответ на этот вопрос.

За 18 месяцев до этого, в сентябре 1973 года, по улицам столицы Чили, Сантьяго, шли танки с целью отстранения от власти президента Сальвадора Альенде, чьи попытки превратить Чили в коммунистическое государство завершились тотальным экономическим хаосом и призывами парламента к военному перевороту. Воздушные силы бомбили президентский дворец Монеда Палас, пока соперники президента на балконе соседнего отеля «Каррера» праздновали победу с бокалами шампанского. Внутри дворца президент отчаянно защищался, держа в руках АК-47 - подарок Фиделя Кастро, человека, которомуо Альенде пытался подражать. Услышав грохот танков, загнанный в тупик в своих апартаментах, президент покончил с собой.

Переворот в Чили символизировал кризис послевоенного государства всеобщего благосостояния (welfare state) и требовал непростого выбора между конкурирующими экономическими системами. Из-за коллапса производства и галопирующей инфляции чилийская система универсального социального обеспечения и государственных пенсий фактически была банкротом. На этот вызов Альенде ответил полномасштабным воплощением марксизма, то есть установлением абсолютного контроля над экономической жизнью вроде советского. Военные генералы и их сторонники были против этого.

Однако, какую же экономическую систему они хотели построить, учитывая, что продолжать, как раньше, уже не было возможным? И здесь в игру вступает Милтон Фридман. Выкроив время между лекциями и семинарами, он провел три четверти часа с новым президентом - генералом Пиночетом, а позже прислал оценку состояния чилийской экономики, призывая его сократить государственный дефицит, поскольку это был основной источник безумной инфляции, достигшей 900% в год. Через месяц после визита Фридмана чилийская хунта объявила, что остановит инфляцию «любой ценой».

Режим срезал государственные расходы на 27% и сократил значительную часть денег в обращении. Однако Фридман предлагал не только монетаристскую шоковую терапию. В письме Пиночету, написанном по возвращении в Чикаго, он объяснял, что «эта проблема» инфляции выросла «из социалистических трендов, которые начались еще 40 лет назад и достигли своей логической и ужасной кульминации на протяжении режима Альенде». Позже он вспоминал: «Основной путь, который я выбрал для себя ... заключался в том, что их нынешние трудности были следствием 40-летнего движения в направлении коллективизма, социализма и государства всеобщего благосостояния (welfare state) ...». Фридман заверял Пиночета: «Конец инфляции приведет к быстрому росту рынка капиталов, а также значительно облегчит переход предприятий и других видов деятельности, которые до сих пор в государственной собственности, в частный сектор».

Американская пресса не поддерживала идеи Фридмана. В конце концов, он консультировал военного диктатора, который был ответственен за убийства более 2000 действующих коммунистов или подозреваемых сторонников коммунизма, а также за пытки над более 30 000 человек. Газета «Нью-Йорк Таймс» отмечала: «Если чисто чикагская экономическая теория может быть воплощена в Чили только ценой репрессий, то не должен ли автор этой теории чувствовать некую ответственность за подобные действия?».

В тему: Украина - четвертая в рейтинге самых несчастных экономик мира

Роль Чикаго в поддержании нового режима не ограничилась лишь одним визитом Милтона Фридмана. С 1950 года регулярный поток молодых и резвых чилийских экономистов ехал в Чикаго на обучение по программе обмена с католическим университетом в Сантьяго. Откуда они возвращались с убеждением, что бюджет должен быть сбалансированным, предложение денег ограничено, а торговля либерализирована.

Это были так называемые «чикагские мальчики» - пехотинцы Фридмана Хорхе Кауас, министр финансов Пиночета, а затем «суперминистр» экономики, Сергио де Кастро, его преемник на посту министра финансов, Мигель Каст, министр труда и впоследствии руководитель центрального банка, и по меньшей мере восемь других, которые учились в Чикаго и пошли работать в правительство. Еще во времена Альенде они разработали детальную программу реформ, известную как «Эль ладрилло» (ladrillo (с исп.) - кирпич), которую так назвали из-за размера манускрипта. Однако наиболее радикальные меры предложил студент Католического университета, получивший образование в Гарварде, а не в Чикаго. То, что он имел в виду, стало основательным вызовом государству всеобщего благосостояния (welfare state) того поколения. Тэтчер и Рейган были позже. Именно в Чили началась обратная реакция и отход от идеи государства всеобщего благосостояния (welfare).

Для Хосе Пиньера, которому было всего 24 года, когда Пиночет пришел к власти, приглашение вернуться в Чили из Гарварда стало тяжелым выбором. Он не имел никаких иллюзий относительно природы режима Пиночета. Однако он также понимал, что это была возможность воплотить в жизнь те идеи, которые начали у него появляться еще с тех пор, как он приехал в Новую Англию. Его решение проблемы заключалось не только в снижении инфляции.

Столь же важным было установить связь между правом собственности и политическими правами - это было основной причиной успеха эксперимента Северной Америки с капиталистической демократией. Не было более надежного способа достичь цели, кроме радикального демонтажа государства всеобщего благосостояния (welfare state), начиная с солидарной пенсионной системы и заканчивая другими программами социального обеспечения.

Вот в чем заключалась позиция Пиньера: «То, что сначала было системой общего страхования, превратилось в обычные налоги, когда взносы используются для текущих социальных выплат, а не для накопления средств на черный день. Этот подход «солидарности» пришел на смену принципа бережливости, обезличив принадлежность этих средств ... [Однако этот подход] базируется на ошибочной концепции человеческого поведения. Он разрушает на индивидуальном уровне связь между взносами, которые делает человек, и социальной поддержкой, которую он получает. Другими словами, этот подход разрушает связь между усилиями и вознаграждением. Везде, где такое случалось в масштабах государства и продолжалось довольно долгий период времени, конечные результаты были катастрофическими».

С 1979-го по 1981-й годы, находясь на должности министра труда (а позже министра добывающей промышленности), Пиньера создал радикально новую пенсионную систему в Чили, предлагая каждому работнику возможность отказаться от государственной системы. Вместо уплаты социального взноса люди могли откладывать эквивалентную сумму (10% от зарплаты) на персональный пенсионный счет, который управлялся на конкурентных условиях частными компаниями, известными как Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) (прим. пер.: Управление пенсионными фондами (УПФ )).

При достижении пенсионного возраста участник мог забрать накопленные деньги и использовать их для приобретения аннуитета (прим. пер.: определенная годовая гарантированная выплата) или, по желанию, продолжать работать и накапливать взносы. Кроме пенсии, эта схема также предусматривала страхование жизни и страхование на случай нетрудоспособности. Идея заключалась в том, чтобы дать чилийском работнику ощущение того, что деньги, которые он откладывал, являются его собственным капиталом. По словам Эрнана Бучи, который помогал Пиньери готовить новое законодательство по социальной защите, а также занимался внедрением реформ в сфере здравоохранения, «социальные программы должны включать в себя стимулы на индивидуальном уровне, которые будут постепенно воспитывать чувство собственной ответственности за свою судьбу. Нет ничего более жалкого, чем социальные программы, которые поощряют социальный паразитизм».

Пиньера рисковал. Он предоставил работникам выбор: оставаться в рамках старой солидарной системы или перейти на новую систему персональных пенсионных счетов. Он уговаривал аудиторию, регулярно появляясь на телевидении и убеждая людей в том, что «никто не заберет деньги ваших бабушек» (имелось в виду средства старой солидарной системы). Он занял твердую позицию, саркастически отклоняя идеи о том, что профсоюзы должны выбирать частные пенсионные фонды для своих членов.

В конце концов, 4 ноября 1980 года реформа была принята, приобретая силу в соответствии с шутливой предложения Пиньеры, с 1 мая, со дня международной солидарности трудящихся. Общественность восприняла реформу с энтузиазмом. К 1990 году более 70% рабочих перешли в частные пенсионные фонды. Каждый из них получал новенькую книжку, в которой записывались взносы и начисленные проценты. На конец 2006 года около 7,7 млн. чилийцев имели персональный пенсионный счет; еще 2,7 млн. имели частную медицинскую страховку в рамках так называемой программы ISAPRE, которая позволяла работникам отказаться от государственных медицинских услуг в пользу частных клиник. Возможно, это так не выглядело, но наряду с другими реформами, воплощенными при Пиночете, социальная реформа была настолько масштабной революцией, о которой марксист Альенде в 1973 году мог только мечтать.

Более того, реформа стартовала во времена ужасной экономической нестабильности, ставшей следствием безрассудного решения привязать курс чилийской валюты к американскому доллару в 1979 году с целью подавления инфляции. Когда в США процентные ставки выросли сразу после этого, дефляция погрузила Чили в рецессию, которая грозила вызвать катастрофу скоростного поезда «Чикаго-Гарвард». ВВП сократился на 13% в 1982 году, тем самым якобы оправдывая критику «шоковой терапии» Фридмана, осуществляемую левыми силами. Только в конце 1985 года кризис наконец утих. Уже в 1990 году стало ясно, что реформа - успешная: это была именно та социальная реформа, которая дала возможность сократить государственные расходы почти вполовину с 34% ВВП до 22%.

Стоила ли овчинка выделки? Нужна ли была эта масштабная авантюра, в которую ввязались чикагские и гарвардские ребята, заигрывая с военным диктатором-убийцей? Ответ будет зависеть от того, думаете ли вы, что именно эти экономические реформы помогли Чили проложить путь к развитой демократии.

В 1980 году, спустя 7 лет после государственного переворота, Пиночет признал действующей новую конституцию, которая предусматривала постепенный переход к демократии в течение 10 лет. В 1990 году, потерпев поражение во время всенародного референдума, он покинул пост президента, хотя и возглавлял армию еще в течение следующих 8 лет. Демократия в Чили была восстановлена, и в то время уже началось настоящее экономическое чудо, которое способствовало ее расцвету. Пенсионная реформа не только создала новый класс собственников, которые заботились о личном пенсионном счете.

Она поддержала чилийскую экономику, поскольку существенно повысились частные сбережения (до 1989 года они достигли 30% ВВП - самого высокого уровня в Латинской Америке). Сначала для частных пенсионных фондов был установлен лимит в размере 6% (впоследствии 12%) на инвестирование новых сбережений за пределами Чили. Эти меры были направлены на то, чтобы удостовериться, что новый источник сбережений в Чили будет служить экономическому развитию собственной страны.

В январе 2008 года я (прим. пер.: Нил Фергюсон) посещал Сантьяго и наблюдал за брокерами Банка Чили (Banco de Chile), которые деловито вкладывали пенсионные сбережения чилийцев в собственную фондовую биржу. Результат был впечатляющим. Годовая доходность персональных пенсионных счетов превысила 10%, отражая стремительный рост чилийского фондового рынка, который увеличился в 18 раз в сравнении с 1987 годом.

Однако и эта система имеет свои недостатки. Административные и фискальные расходы системы порой бывают очень высокими. Поскольку не каждый имеет постоянную работу, не каждый может рассчитывать и на персональный пенсионный счет. Самозанятые лица не обязаны накапливать деньги на персональных пенсионных счетах, так же как и те, кто имел лишь временную занятость.

Это оставляет значительную часть населения без всякого пенсионного обеспечения, включая и тех, кто живет в Ла-Виктория (прим. пер.: столичный район), который в свое время был центром сопротивления режиму Пиночета до сих пор остается местом, где можно увидеть портреты Че Гевары на стенах. С другой стороны, правительство готово покрывать разницу, которая возникает, когда чьих пенсионных сбережений не хватает даже для минимальной пенсии, при условии, что у человека есть как минимум 20 лет трудового стажа.

Кроме этого, была введена выплата базовой солидарной пенсии тем, кто не соответствует даже минимальным критериям. Однако, даже на фоне таких недостатков трудно спорить с эффективностью реформ “чикагских мальчиков”, учитывая заметные успехи чилийской экономики. Годовой рост экономики в течение 15 лет до визита Фридмана составлял около 0.17%. Следующие 15 лет этот рост был в 20 раз быстрее и составлял в среднем около 3.28% в год. Уровень бедности стремительно снизился до 15% по сравнению со средним показателем в 40% для других стран Латинской Америки. Сегодня Сантьяго - это наиболее цветущий и наиболее привлекательный город Анд, звезда континента.

В тему: Страшная бедность и как ее победить

Подтверждением неординарности успеха чилийской пенсионной реформы служит имитация подобных реформ по всему южноамериканскому континенту и даже во всем мире. Боливия, Сальвадор и Мексика до последней буквы скопировали чилийскую схему. Перу и Колумбия создали частные пенсионные фонды как альтернативу государственным. Казахстан, в свою очередь, также последовал примеру Чили. Даже британские парламентарии заходили на консультации к Пиньере. А ирония заключается в том, что чилийская реформа была гораздо более радикальной мерой, в сравнении с любыми попытками реформ в Соединенных Штатах, которые считаются центром свободного рынка.

—

Перевод: Валерия Котиль, опубликовано на сайте Ціна держави

В тему:

• Чили: марксистские грабли и Пиночет. Часть 1: промышленность страны при Альенде и хунте
• Чили: марксистские грабли и Пиночет. Часть 2: жизнь при социалистах - впроголодь и в долг
• Чили: марксистские грабли и Пиночет. Часть 3: коммунист Альенде - обычный террорист
• Чили: марксистские грабли и Пиночет. Часть 4: как хунта «зачистила» коммунизм
• «Чтобы сохраниться в нынешней стране, надо взаимодействовать с молодыми радикалами»