Узурпация или консолидация?

Версия для печати

Сегодня Петр Порошенко контролирует почти все ветви власти, кроме судебной. Насколько это опасно?

Полномочия президента в Украине очень ограничены, однако Петр Порошенко за два года научился виртуозно использовать их, чтобы оказать серьезное влияние на парламент и правительство.

После блицкрига с назначением генпрокурором Юрия Луценко, который продемонстрировал масштаб влияния президента в парламенте, все чаще стали раздаваться утверждения об угрозе узурпации власти Петром Порошенко и даже сравнения его с Януковичем.

В тему: Петр Порошенко стал Януковичем

Ко второй годовщине пребывания в должности ему действительно удалось сломить сопротивление Арсения Яценюка и добиться переформатирования правительства, избавиться от зависимости от строптивых «миноритариев» из предыдущей коалиции и продемонстрировать способность убеждать парламент поддерживать нужные ему решения на примере голосования за главу ГПУ. На самом деле то, что произошло, является лишь результатом динамических ситуативных договоренностей в благоприятной для них новой парламентской среде, которая возникла после прекращения деятельности предыдущей коалиции.

В своей программе, подготовленной к президентским выборам два года назад, Порошенко убеждал, что станет «гарантом сохранения только что восстановленной парламентско-президентской форме правления ... Не буду претендовать на полномочия большие, чем те, на которые вы меня выберете».

Открывая в апреле 2015 года Конституционную комиссию, он снова заверил, что «переход к парламентско-президентской форме правления является и остается надежной гарантией европейского, демократического развития Украины ... Мне как президенту вполне достаточно полномочий для того, чтобы выполнять свои функции». То же он повторил и представляя децентрализационные изменения в Конституцию в Верховной Раде: «У меня достаточно полномочий. Призываю политиков не будоражить общество, а усваивать искусство поиска компромиссов».

И, следует признать, таки придерживается соответствующего обещания, делая ставку не на расширение своих формальных полномочий, а на поиск альтернативных, косвенных рычагов влияния на другие органы власти.

Ограниченные полномочия

Во время Революции достоинства Украина вернулась к парламентско-президентской модели власти, когда полномочия главы государства ограничиваются внешней политикой и национальной безопасностью, а также выполнением балансирующих (сдерживающих) функций по отношению к другим органам власти.

В настоящее время актуальная редакция Конституции, ст. 106 определяет, что президент является верховным главнокомандующим; назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных сил Украины, других военных формирований; возглавляет Совет национальной безопасности и обороны; представляет государство в международных отношениях, руководит внешнеполитической деятельностью, ведет переговоры и заключает международные договоры; принимает решения о признании иностранных государств; назначает и увольняет глав дипломатических представительств; принимает решение о принятии в гражданство Украины и его прекращении, о предоставлении убежища в Украине. Кроме того, осуществляет помилование; награждает государственными наградами; назначает и освобождает от должностей треть состава Конституционного Суда, половину Совета Нацбанка и Нацсовета по телерадиовещанию; образует суды (но опять же в порядке, определенном проголосованным в парламенте законом).

В других вопросах глава государства зависим от Верховной Рады и правительства. Даже министров обороны и иностранных дел, на ведомства которых возложена реализация политики в сферах его конституционной ответственности, президент не может назначить без поддержки парламентского большинства. Это касается и генпрокурора, руководителей СБУ и Нацбанка. Глава государства объявляет чрезвычайное положение, однако это также требует утверждения парламентом, принимает решение о всеобщей или частичной мобилизации и введении военного положения, но только в соответствии с законом, который принимает ВР.

В то же время Верховная Рада может выразить недоверие генеральному прокурору Украины, что автоматически приводит к его отставке. Если первое назначение на должность судьи на пять лет осуществляет президент Украины, то бессрочно их избирают в парламенте.

Любые изменения в Конституцию тоже полностью зависят от голосования парламентариев, а возможности президента в этом вопросе определяются его неформальным влиянием на депутатский корпус. Ведь 301 и больше народных избранников, голоса которых необходимы для внесения изменений в Основной Закон, в нынешнем составе Верховной Рады — это почти ¾ всех имеющихся парламентариев (по разным причинам их только 418, а не 450).

Президент имеет право распустить Верховную Раду и назначить внеочередные выборы в нее, но только при условии, что и создаст для этого предпосылки: обнаружит длительную невозможность сформировать коалицию и правительство. Он вносит в парламент кандидатуру премьер-министра, но только ту, которая будет выдвинута коалицией самых крупных парламентских фракций. Вправе отказаться подписывать принятые парламентом законопроекты и наложить на них вето, которое, однако, может быть преодолено голосами 301 депутата. В его компетенции относится останавливать действие правительственных актов, но только в случае их несоответствия Конституции и только до момента решения по этому поводу КСУ.

Зато по ряду позиций президент зависим не только от парламента, но и от правительства. Например, его указы, касающиеся определенных сфер, требуют подписи премьера или профильного министра.

Местные госадминистрации (МДА) хотя и считаются сферой влияния главы государства, однако их руководители в соответствии с Конституцией назначаются и освобождаются по представлению Кабмина. А их решения могут быть отменены президентом только в случае, если противоречат Конституции или законодательству. Наконец, согласно Основному Закону председатели МДА значительно больше зависят даже от местных советов, чем от президента: если две трети их депутатов выразят недоверие главе той или иной местной администрации, то глава государства должен его освободить независимо от собственного желания.

Рецепт влияния

Несмотря на ограниченные формальные полномочия, президент за два года продемонстрировал виртуозную способность использовать и те из них, которые связаны с его влиянием на парламент и правительство. Это в разы увеличило его возможности и сделало подконтрольными ему практически все ветви власти в стране, за исключением разве что судебной.

Последняя, ​​несмотря на упреки представителей оппозиции, остается закрытой судейской корпорацией, которая обслуживает интересы тех, кто может чем-то заинтересовать ее отдельных представителей. Кнута у президента здесь все еще ​​нет. Его формальное влияние на Высший совет юстиции, у которого есть реальное влияние на судейский корпус, до сих пор ограничено: от него зависит назначение менее половины его состава.

Ключевой козырь президента Порошенко в том, что, в отличие от первых трех президентов страны, он в парламенте имеет собственную многочисленную фракцию, количество депутатов которой (143) достигает почти трети конституционного состава и еще больше фактического (как уже отмечалось выше, 418 депутатов).

Поэтому ни один принятый в нынешней Верховной Раде закон не вступит в силу, если на это не будет воли Порошенко. Ведь для преодоления в парламенте его конституционного права вето не хватит голосов, даже если за это единогласно проголосуют все депутаты, за исключением избранников от БПП. А следовательно, и любой формат дееспособной коалиции и сформированного им правительства невозможен без поддержки президента.

За всю новейшую украинскую историю столь мощное присутствие в парламенте имел только Янукович. Ни у Ющенко, ни у Кравчука, ни у Кучмы до 2002 года не было ничего подобного, поэтому они должны были формировать ситуативные альянсы или сотрудничать с оппонентами, которые в то или иное время имели поддержку большинства депутатского корпуса. Даже после 2002 года, несмотря на значительно более широкие, чем сейчас у Порошенко, конституционные полномочия, Кучма вынужден был поделиться властью с Януковичем и его донецкой командой для получения большинства в парламенте.

Формирование правительства близкого к Порошенко Владимира Гройсмана — это результат влияния президента в парламенте. Петр Алексеевич является самым влиятельным игроком в лагере, который заинтересован в сохранении стабильности и нынешнего состава ВР. Даже когда Арсений Яценюк возглавлял правительство, он не был равнозначным Порошенко игроком, а после освобождения от должности стремительно теряет позиции. Если бы сейчас лидеры «Народного фронта» захотели роспуска ВР, из-за неопределенности своих дальнейших перспектив такой шаг вряд ли поддержала бы значительная часть депутатов от этой политсилы.

Ситуация в парламенте «зрелого Порошенко» (с весны 2016 года) в значительной степени напоминает ту, которая была в Верховной Раде «раннего Януковича» в 2010-2012 году. Большинство его депутатов также предпочитали любыми путями избежать досрочного прекращения полномочий, а потому демонстрировали чудеса «конструктивизма».

И пока критическая масса депутатов не найдет альтернативного лидера, шансы оппозиции спровоцировать роспуск парламента маловероятны. Тем более при условии, что и социально-экономическая ситуация в стране прогнозируемо, хотя и постепенно, в ближайшее время будет улучшаться.

В свою очередь, и для Порошенко, влияние которого основывается преимущественно не на полномочиях главы государства, а на мощных позициях в парламенте, невозможно получить уступчивый состав на следующих выборах. Поэтому есть все предпосылки для сохранения нынешней Верховной Рады на длительное время, а следовательно, и достигнутых в ней позиций президента.

Имея влияние на парламент и правительство, которые без его поддержки не могут функционировать, Петр Порошенко может распространять его и на другие органы власти. В новых условиях нет почвы для войны компетенций за органы власти на местах, противостояния правительства, парламента и президента, а также для использования такой ситуации в собственных интересах сторонними игроками.

Такой «замкнутый круг», в свою очередь, усиливает возможности влияния главы государства на каждый орган в стране, ведь для усмирения любого из них он может использовать потенциал одновременно всех остальных. В нынешнем взаимозависимом механизме власти именно он, несмотря на минимальные формальные полномочия в соответствии с Конституцией, является ключевым звеном, без которого функционирование всей системы будет невозможно. Благодаря неформальному влиянию почти на все ветви власти президент также имеет удобную конструкцию политической ответственности, когда всегда можно сослаться на собственные ограниченные полномочия и «назначить виновным» правительство или парламент.

Узурпация или консолидация?

Впрочем, сравнение Порошенко с Януковичем, как и обвинения в попытках узурпации власти, пока все же неуместны. Чтобы контролировать ситуацию в стране, он не меняет Конституцию с целью присвоения чужих полномочий, а консолидирует власть в рамках действующей парламентско-президентской модели. То есть речь идет только о необходимом процессе концентрации полномочий для беспрепятственного ведения собственного курса.

И если этот курс не нравится, то дело отнюдь не в концентрации полномочий, а в том, что граждане на выборах проголосовали именно за такой курс и политиков и политические силы, которые его проводят. После завершения соответствующего срока они могут заменить их на других.

Вопрос только в выборе, чтобы снова через полгода не жаловаться и не усматривать проблему в концентрации уже новыми избранниками необходимых полномочий для беспрепятственного проведения уже их политического курса. Потому что в разы хуже, когда в течение конституционно определенного срока своих полномочий власть не имеет возможности проводить никакой системной политики из-за внутренней взаимной борьбы. Как это, например, было во время президентства Ющенко и премьерства Януковича и Тимошенко в 2006-2009-м или, хотя и значительно менее выражено, во время президентства Порошенко и премьерства Яценюка в 2014-2016-м.

Эта проблема, кстати, характерна не только для Украины, но и для других стран с представительной демократией. Когда, например, президент США не имеет поддержки в Конгрессе, где царят политические оппоненты, ему достаточно трудно проводить свою политику, и решительные изменения в этой стране достигаются только при условии дружественного главе государства большинства.

Такая консолидация власти может перерасти в узурпацию, но только в случае , если будут заблокированы механизмы ее демократической смены. Поэтому попытки оппозиции осложнить деятельность «президентско-центрической» власти в парламентско-президентской республике все же выглядят не столько «противодействием ее узурпации», сколько проявлением обычной политической борьбы и стремления ускорить ее изменение.

—

Александр Крамар, опубликовано в издании Тиждень.UA

Перевод: Аргумент

В тему:

• Кто он, Петр Порошенко?
• 10 самых возмутительных поступков Порошенко
• Черный список Порошенко (на конец 2015 года)
• Почему Юрий Луценко не имеет права быть Генпрокурором — но почему может им стать
• Смести олигархов