«Филиппинские грабли» для Украины

Версия для печати

Почему за Филиппинами закрепилось прозвище «больной человек Азии»? Почему низкая налоговая нагрузка наряду с кредитами МВФ не дали толчок экономическому развитию этой страны? Почему Украина сегодня повторяет путь Филиппин?

Филиппины вошли в историю, как страна-рекордсмен по продолжительности выполнения программ МВФ: в течение 1962-2000 годов в этой стране было начато 23 программы. Несмотря на это, с 60-х годов Филиппины демонстрируют худший уровень экономического роста в регионе.

По Индексу человеческого капитала, который указывает на качество жизни и возможность свободного доступа к образованию и здравоохранению, Филиппины в 2013 году занимали «почетное» 117 место из 187 стран. И все это на фоне высокого уровня безработицы и критически низких налоговых доходов. Как за страной закрепилось прозвище «больной человек Азии» и почему низкая налоговая нагрузка наряду с международными кредитами не дали толчок экономическому развитию Филиппин - читайте в нашей статье.

Филиппины - это страна, которая долгое время находила возможности не выполнять советы МВФ и жила в соответствии со своими потребностями. Благодаря лояльной позиции Фонда Филиппины вошли в историю, как страна-рекордсмен по продолжительности выполнения программ МВФ: в течение 1962-2000 годов в этой стране были начаты 23 программы. Причем увеличение налоговых доходов было ключевым требованием каждой программы Фонда. Однако даже сегодня налоговые доходы на Филиппинах едва достигают 16% ВВП.

Казалось бы, низкая налоговая нагрузка - это свободный рынок и рай для людей либеральных взглядов. Но жизнь долгое время не налаживалась. За страной закрепилось прозвище «больной человек Азии» («sick man of Asia»). Темпы экономического роста по сравнению с другими странами региона, начиная с 60-х годов, очень долго «пасли задних».

В 2010 году ВВП на душу населения был на треть ниже аналогичного показателя в соседней Индонезии, вдвое ниже, чем в Таиланде и в четыре раза меньше, чем в Малайзии. ВВП на душу населения на Филиппинах в 1960-2008 гг. в среднем рос на 1.5% в год, в то время как в регионе этот рост составил 4.0% годовых. Производительность труда на Филиппинах (читай, объем производства на работающего) за 27 лет с 1980-го по 2007-й гг. выросла «аж» на 10% [1], в то время как в странах региона этот показатель за этот же период удвоился. Высоким оставался уровень безработицы: на Филиппинах - 6-11% [2], в то время как в странах-соседях безработица составляла 2-3%. Четверть населения долгое время оставалась за чертой бедности, выживая на 1.25 доллара в день.

Индекс Развития Человеческого Потенциала

Источник: UNDP Human Development Index Report 2014

В чем же причина такого застоя в развитии? Дело в том, что для развивающихся стран критическим является накопление человеческого капитала и инвестиций в инфраструктуру. Среднее образование и здравоохранение на Филиппинах получают в 2.8 раза меньше финансирования, чем в других странах региона. Уровень инвестиций в этой стране в общественную инфраструктуру на 3-4% ВВП меньше, чем в среднем по региону. Стоимость инфраструктуры в 2013 году составила всего 35% ВВП, в то время как в среднем в странах региона - 72% ВВП. Мировой экономический форум оценивает качество инфраструктуры как худшее для стран региона после Вьетнама.

Не очень спешат на Филиппины и частные инвестиции. Для них якобы предусмотрены многочисленные налоговые льготы. Однако частные инвестиции в основной капитал в 2002-2008 гг. составляли в среднем 12.5% ​​ВВП, в то время как средний показатель для региона составил 20% за аналогичный период.

Из-за низких доходов государственного бюджета у филиппинцев отсутствуют надлежащие услуги в области образования и охраны здоровья, что означает низкий уровень жизни.

По Индексу человеческого капитала, который указывает на качество жизни и возможность свободного доступа к образованию и здравоохранению, Филиппины в 2013 году занимали «почетное» 117 место из 187 стран со значением индекса человеческого капитала в 0.66. По сравнению со странами региона Филиппины занимают одно из худших мест по этому показателю. Более того, разница между Индексом человеческого капитала для стран региона и для Филиппин со временем только увеличивается (см график Индекс Развития Человеческого Потенциала).

Филиппины: расходы на обслуживание долга и социальные услуги (образование, здравоохранение)

Источник: World Bank (2011 ) "Philippines - Public expenditure review: strengthening public finance for more inclusive growth".

Ситуацию ухудшало еще и то, что постоянно высокие потребности в расходах на фоне хронически низких доходов бюджета тянули за собой системную проблему бюджетных дефицитов, преимущественно финансировались за счет внешних заимствований . Как результат, государство постоянно имела проблему высокого уровня долга. Очевидно, чем больше долг требовал роста расходов на его обслуживание. Это сужало и без того небольшие бюджетные ресурсы.

Филиппины: долг,% ВВП

Источник: МВФ: историческая база государственного долга, отчеты МВФ по Филиппинам

Решение проблемы эксперты МВФ видели в реформировании налоговой системы, поскольку размытая налоговая база, рыхлое налоговое администрирование и отсутствие целостной фискальной политики препятствовали росту доходов государственной казны.

Однако реформа налоговой системы Филиппин оказалась не такой простой задачей. Имея рекомендации Фонда, Филиппины уже 40 лет внедряют налоговые изменения. Определенный прогресс был достигнут в конце 80-х - начале 90-х годов, когда модернизация налоговой системы и попытки усилить налоговое администрирование сопровождались ростом доходов бюджета. Фактически в тот период налоговая система страны была радикально переформатирована: были отменены налоги на экспорт, упрощенно налоги на доходы, введена прогрессивная шкала налогообложения, пересмотрен перечень инвестиционных стимулов, вместо налога на продажу был введен НДС.

Однако изменения были очень медленными и нестабильными, доходы бюджета выросли с 11% ВВП в 1986 году до 15% ВВП в 1993 году. А уже в течение 1997-2009 гг. с небольшим перерывом на структурные реформы 2005 года, доходы бюджета снова сократились на 4% ВВП. Даже сегодня доходы бюджета составляют чуть менее, чем 16% ВВП.

Филиппины: современные налоговые ставки

Источник: KPMG, E&Y

Частично вину за провал налоговых реформ можно было бы возложить на МВФ: из-за мягкости Фонда по отношению к Филиппинам. Номинально правительство страны якобы и выполняло поставленные программой задачи и сотрудничество продолжалось. Однако на самом деле правительство Филиппин почти ни разу не достигло установленных МВФ структурных маяков по налоговым доходам. Исключениями стали только 1989 год и частично 1991 год, когда наблюдалось оживление экономической активности. Крайне низкие налоговые поступления становились основной причиной очередного пересмотра условий программы МВФ.

Однако основная вина за медленные реформы на Филиппинах (как и в Украине) лежит на местных политиках - конфликт интересов и отсутствие политической воли стали основной причиной долгосрочной стагнации в стране.

Коррумпированное правительство, в планы которого не входило уничтожать привычные схемы, легко находило пути обойти требования МВФ и превратить их выполнение в формальность. МВФ и правительство Филиппин регулярно достигали договоренностей относительно структурных налоговых реформ. Налоговая реформа и модернизация налоговой службы происходили с помощью технической поддержки Фонда, который провел с десяток тематических миссий в течение 1984-2001 годов.

В правительстве организовывались рабочие группы для разработки детального плана реформы на основе рекомендаций МВФ. Однако МВФ не настаивал на установлении количественных критериев выполнения этих реформ и их формальном включении в программу. Например, в 1991 году программа Фонда фиксировала лишь требование отмены импортного сбора (ставка 9%), который был введен как временная мера для латания текущих дыр. Устная договоренность предусматривала, что увеличение доходов от потенциально проводимых структурных налоговых реформ компенсирует потери от импортного сбора. Однако на практике импортный сбор отменили, проигнорировав устную часть договоренностей.

В 1994 году структурной частью программы должна была стать реорганизация Бюро Внутренних Доходов, план которой был очень подробно прописан консультантами МВФ. Однако, правительство нашло путь отложить ключевые элементы реформы, такие как контроль за крупными налогоплательщиками, а также усиление налоговых проверок аж ... на десятилетия (!). Уровень уклонения от уплаты подоходного налога в конце 80-х годов составлял 73-87%. В 1985 году только 38% предприятий страны заполнили налоговые декларации.

Чиновники не хотели принимать непопулярные решения и отказываться от непрозрачной политики выборочного стимулирования предприятий. Например, парламент регулярно отказывался отменять инвестиционные налоговые льготы. Сегодня более 200 специальных законов обеспечивают существование многочисленных налоговых льгот, общая сумма которых превышает 10% государственных доходов.

Система пронизана возможностями уклонения от уплаты налогов. В частности Филиппины собирают только 1/5 часть от возможных доходов от НДС, 1/10 - от налога на прибыль предприятий и лишь 6% от потенциально возможных доходов от налога с доходов граждан. Для сравнения, соответствующие средние значения для стран региона составляют: 49% для НДС, 20% для налога на прибыль и 16% для налога с доходов граждан.

Интересная история также происходила и с повышением акцизов. В 1996 году правительство предложило увеличить акцизы как компенсатор отказа от налоговых льгот. При этом предлагался переход от адвалорной ставки акциза, которая определяется как процент от цены, к фиксированной ставке, которая определяется как определенная сумма за определенную единицу товара. Поскольку индексация фиксированной ставки акциза оказалась политически сложным моментом, парламент ее не поддержал. Отсутствие индексации акцизов объясняет 2/3 падение доходов, наблюдавшееся в последующие годы.

При отсутствии целостной фискальной политики не удивительно, что время от времени Филиппины оказывались на пороге бюджетного кризиса, который сопровождался очередным повышением ставок налогов и расширением базы налогообложения. Правительство каждый раз как-то находило выход из ситуации, правда, в основном за счет роста долгов и уменьшения государственных инвестиций. Это было время, когда правительство, наконец, выполняло определенные требования МВФ, однако изменения были не продолжительные, и как только ситуация улучшалась, часть реформ обычно отменялась.

Филиппины: налоговые доходы,% ВВП

Источник: МВФ

Ярким примером непоследовательности действий стал период 1992-1998 годов, когда чиновники сначала приняли ряд законов, повышающих налоги, а также отменили целый ряд налоговых льгот. При благоприятной экономической ситуации доходы увеличивались, но значительно отставали от потенциальных.

Так, Программой расширенного финансирования (Extended Fund Facility) 1994-1996 годов было предусмотрено увеличение налоговых доходов бюджета на 4 процентных пункта ВВП за три года (в период с 1993 по 1996 год). Однако, за этот период доходы фактически выросли всего на 1% ВВП. Одна из важных причин такого неудовлетворительного результата - размывание налоговой базы. В течение 1992-1998 годов правительство приняло 38 важных изменений в налоговое законодательство, но 2/3 из них увеличивали или вводили новые налоговые льготы.

Другой пример - кризис 2002-2004 гг. На этот раз доходы бюджета достигли своего исторического минимума (12.4% ВВП), поскольку не были проиндексированы ставки акцизов (-2% ВВП) [3], ставка налога на прибыль была снижена с 35% до 30%, были предоставлены очередные налоговые льготы и ухудшено администрирование подоходного налога.

Долговые выплаты (обслуживание и погашение долга) превысили 85% доходов бюджета, что было вдвое больше по сравнению с 1999 годом. Бюджетный дефицит составлял 3.8% ВВП. В 2003 году консолидированный фискальный дефицит (с учетом местных бюджетов и внебюджетной деятельности) увеличился с 3.2% ВВП (в 1999 году) до 6.6% ВВП [4]. Высокие расходы на обслуживание долга забирали из бюджета ресурсы, которые должны были идти на финансирование образования, здравоохранения и инвестиций. Государственный долг в 2003 году стремительно вырос до 103.3% ВВП [5].

Доходы и расходы национального бюджета Филиппин

Источник: данные из таблицы 3, стр. 7, IBON foundation (2009) Taxes and Development in the Philippines Towards EnhancingDevelopment

Вследствие кризиса 2002-2004 гг. в 2005 году была расширена база налогообложения и повышенные ставки НДС и налога на прибыль предприятий с 10% до 12% и с 32% до 35% соответственно. В результате бюджетные доходы по отношению к ВВП выросли до 14.3%, а дефицит бюджета сократился до 1.1% ВВП. Уже на следующий же года улучшились показатели финансирования здравоохранения и образования: повысился уровень вакцинации, детская смертность снизилась, охват детей школьным образованием расширился.

Однако новые налоговые изменения снова очень быстро нивелировали достигнутые результаты. В начале 2008 года был уменьшен налог на доходы для компенсации потерь, обусловленных глобальным кризисом [6]. В 2009 году НДС на передачу электроэнергии был заменен на специальный сниженный налог на электроэнергию, а для пожилых филиппинцев были введены льготы по НДС на лекарства.

В этом году ставку налога на прибыль предприятий была снижена с 35% до 30%, а также в очередной раз увеличились налоговые льготы по налогу на прибыль предприятий. Как результат: налоговые доходы 2009 года в очередной раз сократились до 12.8% ВВП. В дополнение, правительство было вынуждено преодолевать последствия стихийного бедствия, в том числе путем финансирования компенсационного пакета пострадавшим. В результате этого в 2009 году дефицит вновь подскочил до 3.9% ВВП. Избежать значительного увеличения государственного долга и значительных затрат на его обслуживание удалось только за счет реструктуризации долговых обязательств.

Поскольку низкий дефицит бюджета был определен правительством как приоритет, падение бюджетных доходов сопровождалось сокращением расходов. Учитывая хронически низкие бюджетные доходы, такая политика в случае Филиппин еще больше усугубляла экономические проблемы. Если для более развитых стран секвестр означает стимул более эффективно использовать средства и повышать качество услуг, то для Филиппин это означает отсутствие общественных услуг как таковых.

Ситуацию с налоговой реформой удалось изменить к лучшему после 2010 года, когда к власти пришел Бенигно Акино и обеспечил более стабильную политическую среду. В результате проведенных реформ экономика Филиппин начала расти темпами, превышающими средние темпы роста для стран региона. Рост ВВП в 2014 году составил 6.4%. Это результат пакета структурных реформ.

В налоговой сфере эти реформы отличились введением электронной налоговой отчетности, ориентацией налоговой службы на усиление налоговой дисциплины, внедрением расследований по неуплате налогов, сокращением налоговых льгот. Именно с этого времени происходит хотя и медленный, но более стабильный рост налоговых доходов. В частности, дефицит бюджета сократился с 3,5% ВВП в 2010 году до 0.6% ВВП в 2014 году. За этот период расходы на образование увеличились с 2.5% ВВП до 3.0% ВВП, а на здравоохранение - с 0.3% ВВП до 0.7% ВВП.

К каким выводам нас подталкивает филиппинский опыт?

Во-первых, сам по себе низкий уровень перераспределения ВВП через бюджет мало о чем говорит. Гораздо важнее - это равные правила игры для всех, взвешенная и понятная налоговая система.

Во-вторых, в современном мире развитая инфраструктура и поддержка социального капитала вряд ли возможны без бюджетного финансирования. Есть сообщества, которые показывают высокий уровень самоорганизации и способность эффективно управлять общим на уровне общин. Но, к сожалению, это не про Филиппины и пока не об Украине.

В-третьих, опыт Филиппин с частой сменой налоговых режимов и налоговых ставок говорит нам, что снижение ставок налогов не дает быстрого эффекта детенизации. А наиболее быстрым результатом, особенно в стране с нехваткой развитых институтов и значительной долговой нагрузкой, может стать падение доходов и макроэкономическая дестабилизация.

Кроме того, история Филиппин нам говорит, что реформа налоговой администрации, в отличие от реформы налоговой системы, носит долговременный характер и не дает быстрых результатов.

Примечания:

[ 1] ADB. 2010. Transforming the Philippine Economy. Philippine Country Office Policy Note.

[2] World Bank, World Development Indicators.

[3] Здесь сравнение с пиковым 1997 годом, когда уровень налоговых доходов составил 17%.

[4] Diokno (2003) Decentralization in the Philippines after Ten Years: What Have We Learned? What Have I learned ?, Discussion Paper No. 0308, School of Economics, University of the Philippines, p. 9.

[5] IMF country report No 05/372, p 26. Оценка включая государственный долг, местные финансы, гарантированный долг, государственные предприятия.

[6] IBON foundation (2009) Taxes and Development in the Philippines Towards EnhancingDevelopment, p. 5.

Библиография

• Hemming, R. Et al (2003), Fiscal Vulnerability and Financial Crises in Emerging Market Economies, IMF Occasional Paper No. 218.

• IBON foundation (2009), Taxes and Development in the Philippines Towards EnhancingDevelopment.

• Norio Usui (2011), Tax Reforms Toward Fiscal Consolidation: Policy Options for the Government of the Philippines, Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank /

• OECD (2015) Economic Outlook for Southeast Asia, China and India 2015.

• http://www.interaksyon.com/business/92850/ph-should-bring-down-tax-rates-widen-tax-base-ahead-of-asean-integration-says-wb

• Ronald E. Dolan, ed. (1991), Philippines: A Country Study, Washington: GPO for the Library ofCongress.

• Solon O. et al (1993), The Philippines in the 1980s: A review of National and Urban Level Economic Reforms, World Bank working paper.

• World Bank (2011), Philippines - Public Expenditure Review: Strengthening Public Finance for More Inclusive Growth.

• http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-doing-business-in-the-philippines-2014-ru/$FILE/EY-doing-business-in-the-philippines-2014-ru.pdf

• The Economist The Untouchables.

• http://www.economist.com/news/asia/21660179-president-looks-back-rest-country-thinks-about-his-successor-life-after-noynoy

—

Наталья Лещенко, опубликовано на сайте Ціна держави

Перевод: Аргумент

В тему:

• Чтобы минимальная зарплата достигла уровня беднейшей страны ЕС, ВВП Украины должно увеличиться в 2,5 раза
• Бертон Ли из Стэнфорда: Цифровая экономика - большой шанс для Украины
• Украина заняла 41-е место в топ-50 инновационных экономик мира, — Bloomberg
• 7 фактов введения с 1 января ЗСТ между Украиной и ЕС, — Минэкономразвития
• Кто чего стоит: Вся мировая экономика на одной картинке