Все «регуляторное» законодательство Украины нужно отменить

Версия для печати

Каждое правительство отменяло сотни и тысячи документов разрешительного характера. А их количество все равно росло. Каждое правительство уменьшало количество контролирующих органов и их сотрудников. А их год от года становилось все больше. Реформировать систему невозможно, ее нужно снести до основания и создать новую.

Каждый Президент, который был в Украине в последние 20 лет, и все правительства за это тоже время обещали нам дерегуляцию. Которая, по их словам, должна создать благоприятные условия для бизнеса.

- Мы провели дерегуляцию, у нас лучшие условия для бизнеса, к нам едут инвесторы, - говорила власть.

- В стране ужасающие условия для бизнеса, инвесторы не идут, а вот мы придем к власти, проведем дерегуляцию, к нам придут инвестиции, - отвечала оппозиция.

Затем оппозиция становилась властью и цикл повторялся.

Каждое правительство уменьшало количество документов, которые нужно заполнять для ведения бизнеса, отменяло лишние, упрощало их заполнение. А бизнес жалуется - каждый год количество документов, которые приходится заполнять и согласовывать, увеличивается, требования к ним - усложняются, расходы - растут.

Причем правительства не обманывают - действительно сокращают контролирующие службы и отменяют документы. Только на каждого сокращенного контроллера принимают на работу двух новых. На каждый отмененный приказ, документ, инструкцию - принимают два новых. В старые документы вносят изменения. Было требование предоставить 1 согласование - сейчас 2. Требовалось приложить 2 документа - сейчас 4.

И процесс этот не останавливается ни на день.

Наблюдая за этим праздником бюрократической жизни, я пришел к выводу - не нужно больше улучшать законодательство, потому что это невозможно. Надо его полностью отменить и создать с нуля.

Структура разрешительного законодательства

Первая причина - это структура разрешительного законодательства. Она имеет 3 уровня. Есть Закон Украины, регулирующий некую деятельность. Там нет подробностей, обычно закон должен иметь ссылку - мол, подробности урегулирует Кабинет министров.

КМ принимает Постановление, в котором дает поручения определенным министерствам принять свои акты. А министерства принимают приказы, в которых могут написать, что угодно, требовать от субъектов любые документы, формы, согласования.

Такие же акты, ссылаясь на поручение КМ, могут принимать агентства, инспекции и другие ведомства. На самом деле, все эти приказы требуют согласования в Министерстве юстиции и в Госпредпринимательства и, возможно, в других ведомствах.

Но, как видим, вся эта эскалация требований к предпринимателям успешно проходит по коридорам власти. И поскольку вся эта пирамида опирается на закон, то до тех пор, пока он действителен, общество не имеет никакого инструмента влияния на содержание этих документов.

Закон публично обсуждается и принимается депутатами. Акты министерств и ведомств - нет. Под любую новую проблему чиновники могут создать новый документ, новую отчетность, новое согласование или осложнить существующее.

Отменить документ в таких условиях - не простое дело. Оно требует таких же согласований с другими ведомствами, и ничто не препятствует вместо отмененного документа принять новый.

Система давно научилась игнорировать желание политиков уменьшить регулирование. Например, в 2005 году президент Ющенко потребовал от правительства Тимошенко отменить 10 000 документов разрешительного характера, препятствующих бизнесу.

Это требование несколько месяцев саботировалось, после чего ведомства стали массово отменять уже недействующие документы. Например, был закон, к нему десятки и сотни постановлений, приказов, инструкций. Закон отменили, документы потеряли предмет вЕдения, то есть стали недействительными. Но формально действовали. Вот министерства стали такие документы отменять сотнями и тысячами и отчитываться о дерегуляции и улучшениию условий для бизнеса.

Тьма документов

Следующая причина - это огромное количество регулирующих документов и их сложные, запутанные связи между собой. Например, есть документ «А». Его приняли по требованию «приказа 1» по министерству. Есть документ «Б». Его наличия требует приложение к «приказу 2».

Осуществляется дерегуляция, и документ «А» отменяют. Сам по себе документ «А» больше не нужен. Но «приказ 2» с приложением «Б» остался. И вам все равно нужно готовить и согласовывать документ «А» для оформления документа «Б». Вроде как и дерегуляция проведена, и все документы остались.

Нужно сокращать функции, а не чиновников

То же и с ведомствами. Их якобы сокращают. Но регулирующие функции остаются. То есть эти функции должны выполнять другие ведомства. Сокращение сводится к административному «перетряхиванию».

Была самостоятельная инспекция - стал департамент в министерстве. Людей из инспекции уволили, отчитались о дерегуляции, а новых набрали уже в департамент. За время изменений нужныех согласования (сертификатов и др.) никто не выдает, предприниматели, которые просили освободить их от инспекций, умоляют вернуть их, потому что работать стало невозможно.

Свежий пример - сколько лет аграрии требовали отменить сельхозинспекцию! Новая власть отменила. А сертификаты качества, которые инспекция выдавала - оставили. И аграрии просят вернуть инспекцию, ведь без сертификатов они не могут продавать продукцию.

Одним из первых шагов правительства Яценюка было сокращение аппарата центральных ведомств на 10%. Эксперты из CASE-Украина решили узнать, из каких ведомств чиновников уволили. Сделали запрос и выяснилось, что количество работников не уменьшилось - сократили незанятые вакансии.

Другая сторона той же проблемы - на 1 вид деятельности нужно несколько разрешений. Есть разрешение на эксплуатацию энергооборудования, а есть - на ремонт. И без разрешения на ремонт вам не позволят его эксплуатировать: если вдруг сломается, то что вы будете делать без разрешения?..

Есть разрешение на водопользование, но скважина идет сквозь недра, то есть еще надо разрешение на недропользование. И хотя это один и тот же процесс, разрешения нужно оформлять в различных инстанциях по разным формам.

Тотальный контроль

Следующая причина - это способ и масштаб регулирования.

В Украине контролируется почти все. Такого нет нигде в мире.

В любой стране пожарный - это тот, кто тушит пожар. Только в Украине это тот, кто выдает разрешения и проверяет, требует установить пожарную сигнализацию, заказав ее в «своей фирме», штрафует и пломбирует. А когда пожар - то они не успевают, лестница короткая, ее не хватает до верхних этажей, то воды нет, то еще что-то.

А в какой еще стране мира есть санитарные разрешения на производственную продукцию?

Автор грузинских реформ реформатор Каха Бендукидзе удивлялся необходимости для аграриев согласовывать севооборот. Он утверждал, что такого нет ни в одной стране мира.

Каждое предприятие тратит на получение необходимых разрешений время, деньги, ресурсы.

Вот стоимость «регулирования» на примере небольшого предприятия:

- план устранения аварийных ситуаций - 12 тыс. грн;

- строительная лицензия - 11 тыс. грн;

- паспортизация - 15 тыс. грн;

- лицензия на работу с прекурсорами (обычный ацетон) - 15 тыс. грн.

Всего - 53 000 гирвень!

Все это надо делать раз в 5 лет, причем цена за это время возрастает в 2-3 раза. Но это - официальная цена документа. А вам еще надо иметь работника, который будет этот документ создавать, согласовывать, ходить по инспекциям, исправлять… Он получает зарплату не за создание новых товаров и услуг, а за удовлетворение потребностей чиновников. Обычно инспекции проводят платные семинары и требуют от предприятий их посещать, выпускают платные материалы, бланки, формы...

В результате по стране где 600 000 (!) чиновников придумывают нормы регулирования и следят за их соблюдением, где миллион (!) сотрудников все или значительное время уделяют исполнению этих норм, причем это квалифицированные и ответственные сотрудники - и это при 20 млн. экономически активного населения страны.

Понятно, что регулирование в стране должно быть. Но оно не может занимать такой высокий процент работников, рабочего времени, ресурсов, не должно искажать мотивацию экономических субъектов, так как предпринимателю часто важнее не придумать новый товар или услугу, не произвести больше добавленной стоимости, а отбиться от проверяющих.

На самом деле, в большинстве случаев выполнить все прихоти контролирующих органов невозможно. Их и не выполняют. Или благодаря коррупции, или «крыше».

Это, в частности, ответ на вопрос, почему к нам не идут настоящие иностранные инвестиции (с современными технологиями, организацией, а не просто деньги). Именно потому, что таких расходов на регулирующие инстанции современный бизнес не предполагает, а коррупцию - не может себе позволить. Тем более, что в мире достаточно стран, где таких требований регулирующих органов нет.

Таких историй можно рассказывать десятки и сотни. Говорят они об одном - система реформированию не подлежит. Многие энтузиасты пытались ее улучшить и либо бросали эти попытки и уходили, или становились ее частью.

В условиях, когда структура нормативного хозяйства сложна и запутана, практика применения - унаследована с советских времен, а кадры обучены работать именно по такой системе, единственный выход - обнуление всей системы.

Тотальная фикция

Часто спрашивают:, а как же без проверок, ведь будут продавать вредные продукты? Опасные предприятия разрушат города и природу…

На самом деле, большинство проверок и лицензий не могут этому помешать. Результат большинства из них нулевой. Сколько времени нужно, чтобы проверить весь товар, который продается за день на базарах, в киосках и магазинах? За месяц не проверить. А на большинство угроз - и реактивов для анализа нет.

Практика и опыт показывают, что большинство разрешительных документов выдается на основе оформления бумаг и передачи денег без реальной проверки объекта.

Еще один распространенный способ проверки - «органолептический». На самом деле это оценка продукта на внешний вид - цвет, запах и др. То есть, такая проверка доступна любому покупателю.

И тот же сертификат качества зерна, о котором шла речь - аграрии утверждают, что их частные покупатели предъявляют свои требования к качеству и способы ее проверки. Когда производитель их выполнил, что, кроме лишних хлопот и денег, может добавить государственная проверка?

Люди массово не отравляются, заводы не взрываются не благодаря проверкам и лицензиям, а потому, что у самоубийц и сумасшедших обычно нет ресурсов для производства. Потому что каждый покупатель смотрит, что и у кого он покупает, производителю также собственное будущее не безразлично.

Значит ли это, что проверять ничего не нужно? Нужно. Но не так, не то и не столько.

Вообще, регулирование - это больше функция общества, а не государства.

В тему: Инфографику о системе контроля качества в ЕС смотрите здесь

Регулирование от чиновников имеет два недостатка:

- чиновник пытается регулировать как можно больше, потому что это увеличивает его собственный вес;

- чиновнику безразличен результат регулирования.

Мы постоянно слышим о незаконном строительстве. И ни разу не слышали о наказании чиновника, который это позволил. На самом деле, незаконно строят почти все, кто что-то строит, потому что ходить два года и собирать бумаги мало кто может себе позволить. Уже когда строят - параллельно собирают бумаги, без которых начинать было нельзя.

Общественность и рынок

Общественные объединения участников рынка - покупателей, продавцов, ученых, экспертов - заинтересованы в результатах регулирования и не заинтересованы увеличивать его необходимыми пределы.

Их требования в большинстве случаев не являются обязательными - покупатель может выбирать, покупать продукцию или услуги, на которых есть сертификат соответствующих организаций, или, возможно, более дешевые без таковых сертификатов.

Так, например, строители сами могли бы договариваться с организациями жильцов, профессиональными объединениями санитаров, экологов и прочих, какие материалы можно использовать, какие требования должны быть к строительству и строителям. Покупая жилье, владелец всегда бы знал, каких стандартов придерживается застройщик, и мог бы сознательно выбирать, доверяя сертификатам объединения, которое его выдало, или не доверяя. А кому-то, возможно, такой сертификат вообще не нужен.

Государственные органы так же ориентируются на стандарты общественных организаций, которым бы давался определенный государственный статус - так, кстати происходит в ЕС. Такой статус особенно необходим при взаимодействии с органами контроля других стран при экспорте и импорте.

Производственники должны страховать свою ответственность за возможный вред окружающим от их производства, что делает ненужными большинство проверок.

Такую систему можно было бы ввести именно сейчас, когда существующая уже завела в тупик, из которого нет другого выхода. Было бы полезно воспользоваться помощью экспертов из других стран, в частности грузинских реформаторов. Но они также не будут копаться в запутанных нормах нашего законодательства, а так же предложат создавать систему регулирования с нуля на основе активного участия гражданского общества.

—

Владимир Рапопорт, опубликовано в издании  ТЕКСТИ 

Перевод: Аргумент

В тему:

• Украина установила несколько мировых рекордов по идиотизму - Каха Бендукидзе
• Почему Польше удалось? Философы во власти и инвестиции в доверие
• Грузия: коррупции уже нет, бедность еще осталась. Как живется малому бизнесу
• Украинцы будут жить плохо, но недолго - прогноз ВШЭ
• 2014-й станет годом борьбы граждан за будущее Украины, - политолог
• Украинская экономика должна готовиться к работе в условиях ЗСТ с Евросоюзом
• Место промышленности Украины в Европе: каким оно будет (прогноз)
• Плюсы и минусы с Евросоюзом: доступно о Соглашении об ассоциации с ЕС