Методично и тотально: как шведы борются с коррупцией

Версия для печати

Основополагающий фактор здесь - воспитание общества, начиная с воспитания детей. Опыт Швеции доказывает, что коррупцию реально минимизировать и держать под контролем. Попробуем разобраться, как это стало возможным.

Коррупция — одно из главных препятствий на пути устойчивого развития страны. Она тормозит рост экономики, подрывает доверие к государству, отрицательно сказывается на демократических институтах и благосостоянии людей, деморализует общество.

Власти практически всех стран декларируют свою борьбу с коррупцией. Однако реалии выглядят по-разному. В демократических странах, где есть реальная конкуренция и соперничество различных политических партий, коррупция воспринимается властью как угроза. Ведь деятельность органов власти находится под пристальным вниманием оппозиции и факты коррупции сразу будут обнародованы, а это может привести к потери власти правящей партией. А в странах с авторитарными режимами коррупция в виде предоставления всяческих преференций «своим людям» является неотъемлемой частью режима. Там коррупция — это цемент, сплачивающий этажи пирамиды власти. Там коррупция — источник  баснословных личных доходов бюрократии. Бороться с ней реально — значит вредить и себе, и «своим людям».

На эту тему: Седьмой год антикоррупционной реформы, или Как в Украине в 2021 году недобороли коррупцию

Опыт противодействия коррупции различных стран обобщается не только в национальных законодательствах, но и в нормах международных договоров. Наиболее важными являются три документа: Конвенция Организации объединённых наций против коррупции, принятая в 2003 году, и два документа Совета Европы — «Об уголовной ответственности за коррупцию» и «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию».

Конвенция ООН против коррупции имеет целью развитие антикоррупционного сотрудничества на международном уровне. В статье 20 Конвенции даётся определение понятию «незаконное обогащение», понимаемое как «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». В этой же статье рекомендуется признавать незаконное обогащение основанием для уголовного наказания.

В Европейском союзе введена не только уголовная ответственность за коррупцию, но и гражданско-правовая. В частности, гражданские иски от понесших ущерб в результате коррупции могут подаваться в суды в целях получения полного возмещения ущерба.

Во второй статье Конвенции «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» приводится следующее понимание коррупции: «Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового».

К сожалению, сегодня нет известных методов полного и бесповоротного подавления коррупции, как нет и стран, полностью ее победивших. Выделяется ряд стран с самым низким уровнем коррупции, к числу которых относятся Дания, Сингапур, Швеция, Норвегия, Финляндия, Нидерланды, Германия, Израиль, США. Методы противодействия коррупции в этих государствах достаточно разнообразны: от формирования эффективного антикоррупционного законодательства до пропаганды законопослушных высоконравственных типов поведения служащего и оздоровления морально-психологического климата в обществе. Очень важным является постоянное и внимательное отслеживание коррупционных процессов  на каждом уровне и во всех их проявлениях.

Для справки, по данным международной организации Transparency International, Россия в 2019 году занимала по уровню восприятия коррупции 138 место в мире из 180 государств, уступая таким странам как Папуа-Новая Гвинея, Лаос, Габон, Джибути и другим.

Опыт Швеции доказывает, что коррупцию реально минимизировать и держать под контролем. Попробуем разобраться, как это стало возможным.

До середины XIX века Швеция считалась страной, насквозь пораженной коррупцией. Но после принятого элитой и руководством страны стратегического решения о полной модернизации страны в ней был разработан и начал исполняться комплекс мер, направленных на полное исключение меркантильных соображений у чиновников. Систему борьбы с коррупцией в Швеции совершенствовали много десятилетий. Первый комплекс антикоррупционных мер здесь приняли еще в XIX веке, а последнюю реформу системы провели в 2012-м.

По шведскому законодательству взяточничество подразделяется на подкуп в госсекторе и частном секторе. При этом случаи взяточничества и подкупа в госсекторе считаются в Швеции более серьезным преступлением. Однако санкции за коррупционные преступления в Швеции не отличаются особой суровостью. В соответствии с Уголовным кодексом Швеции самое суровое наказание за коррупционное преступление — это лишение свободы до 6 лет. Это мягче, чем уголовное законодательство многих влиятельных стран мира. Напрашивается вывод о том, что боязнь уголовного наказания играет далеко не главную роль в противодействии коррупции. Основополагающим фактором здесь является воспитание общества, начинающегося с воспитания детей: формированию в мировоззрении ребенка устойчивого уважения к честности и трудолюбию как основным принципам трудовой этики. Людям внушается, что необходимо всегда быть честными во всех отношениях, всегда соблюдать контракты, платить по счетам, а главное, взятки просто не должны присутствовать в нормальном обществе.

Другим важным фактором противодействия коррупции в Швеции является общественный контроль за деятельностью чиновников и бизнесменов. Большую роль в этом играют СМИ, мгновенно предающие огласке любые случаи коррупции, невзирая на должности и положение в обществе замешанных в них лиц. В Швеции с подозрением относятся к любому коммерсанту, который разбогател за короткий период, и к чиновнику, у которого расходы значительно превышают его доходы. Чиновники и бизнесмены Швеции гораздо больше боятся журналистов, чем полицию. Их потери будут гораздо серьёзнее, если их имена «засветятся» в коррупционном скандале на первой полосе издания. Даже если по закону нарушитель может отделаться штрафом или вовсе будет оправдан, репутационные потери обойдутся ему спуском по карьерной лестнице или закроют дверь в профессию. Никакие запреты и законы не могут дать такого эффекта, поэтому общественный настрой против коррупции поддерживается на государственном уровне, в том числе через многочисленные информационные кампании.

Влиятельное антикоррупционное общественное объединение «Институт против взяток» при Стокгольмской торговой палате было основано еще в 1923 году. Перед Институтом поставлена цель формирования в обществе принципов морали и атмосферы нетерпимости к попыткам взяточничества и подкупа. Здесь занимаются разъяснением тонкостей антикоррупционного законодательства, помогая чиновникам и бизнесу понять, что считать взяткой, а что — нормой. Институт осуществляет консультации, семинары и лекции на тему противодействия коррупции для представителей деловых кругов, издает информационные материалы, посвящённые вопросам борьбы со взяточничеством и иными формами незаконного ведения бизнеса для самого широкого круга читателей. Здесь же работает комиссия по этике, которая разбирает конкретные случаи на соответствие законодательству и морально-этическим нормам и публикует эти материалы на сайте Института.

Антикоррупционные ориентиры, формируемые Институтом, закреплены в уставах многих организаций в разных секторах экономики и других сфер деятельности. 

Отличия сложившейся в Швеции системы общественного противодействия коррупции от российской очевидны. В России общественники ищут незадекларированную собственность чиновников, их роскошные загородные особняки, раскапывают подробности коррупционных схем. По сути же всё это — работа для полиции и представителей СМИ. В то время как шведские общественники сосредоточились на предупреждении коррупционных рисков и не занимаются несвойственной им деятельностью.

В 2003 году антикоррупционное подразделение было сформировано в прокуратуре Швеции, а в 2012 году была создана антикоррупционная полиция. Шведские граждане охотно передают информацию о коррупции в СМИ. Правоохранительные органы начинают расследование на основании фактов совершения коррупционных преступлений, изложенных в средствах массовой информации.

Коррупция в Швеции — это коррупция алчности, а не безысходности. У чиновников Швеции есть всё, что нужно человеку, они могут позволить себе купить все необходимое и даже больше на свою зарплату. Чтобы снизить уровень коррупции, в Швеции еще в XIX веке подняли зарплаты чиновникам и ввели целую систему льгот и субсидий. Это дало результат: страх потерять хорошее место пересиливал желание жульничать. Зарплаты высокопоставленных чиновников поначалу превышали заработки рабочих в 12-15 раз, однако с течением времени эта разница снизилась до двукратной, но честность уже укоренилась в сознании бюрократов.

Одним из самых действенных инструментов борьбы с коррупцией стал принцип публичного доступа к информации. Нелегко творить темные дела под пристальным вниманием общественности. Принцип публичного доступа к государственным документам существует с 1766 года — это часть первого в мире Закона о свободе печати. Каждый житель Швеции (включая, конечно, журналистов) может позвонить или написать в любое государственное учреждение и запросить любой документ (кроме составляющих государственную тайну) со стола чиновника. Это может быть рабочая переписка, информация о приглашениях, лоббистах или государственных контрактах. Ответ при желании пришлют почтой или по интернету.

Узнать можно не только о работе, но и о личности чиновника. Любой человек может позвонить в налоговую и спросить, какой доход у такого-то, где он живет, сколько у него машин, какие доходы у его детей и так далее. Власти должны ответить «в разумный срок» в зависимости от сложности запроса. При этом в Швеции действует и европейский Генеральный регламент о защите персональных данных: данные, помимо предусмотренных принципом публичности, строго охраняются.

При такой открытости отпала необходимость предоставления чиновниками деклараций о своих доходах.

Любой человек может прийти и на заседания или голосования в риксдаге. Для туристов это отдельное и к тому же бесплатное развлечение — можно попасть на экскурсию по столетним коридорам и изнутри взглянуть на «шведскую демократию в действии».

Сотрудник любой компании может позвонить в полицию или в редакцию СМИ и сообщить о подозрениях в коррупции на своем рабочем месте, не опасаясь последствий со стороны работодателя. Закон об информаторах приняли в 2016 году, а в 2021-м меры по их защите усилили. Закон рекомендует компаниям и организациям ввести анонимную систему внутреннего информирования — так сотрудник сможет сначала донести информацию до руководства, а уже потом до полиции или СМИ.

В итоге шведские СМИ играют по отношению к госструктурам и бизнесу, чиновникам и предпринимателям роль четвертой власти не на словах, а на деле. Важно отметить что медиасфера Швеции, так же как и судебная система, полностью независимы, что позволяет свободно публиковать сведения о любых коррупционных правонарушениях и преступлениях.

В состав парламента Швеции, риксдага, входит омбудсмен юстиции, представляющий собой орган парламентского надзора и контроля над деятельностью административных и судебных властей. Данный институт был введен в 1809 году. Омбудсмен наделен широкими полномочиями по возбуждению судебного производства против лиц, совершивших противоправные действия при исполнении должностных обязанностей.

Для надзора за самим собой парламент учредил несколько специальных служб. Контролем за расходами и эффективностью работы государственных учреждений занимается Служба государственных ревизоров, созданная в 2003 году. Они ежегодно проверяют чиновников, а результаты передают в соответствующие органы.

В шведском Уголовном кодексе нет количественного и качественного определения того, что можно считать взяткой. Посчитают ли проявление гостеприимства (например, подарки или обеды) взяткой, зависит от обстоятельств, ранга чиновника и от того, какую выгоду он из этого извлек. Чтобы предпринимателям и остальным гражданам было легче понять и применять законодательство на практике, был создан документ под названием Кодекс против коррупции в экономике. Хотя он и не имеет юридической силы, но служит полезным ориентиром, руководством к действию. Первая его редакция появилась в 2012 году в связи с реформой всей антикоррупционной системы, а в 2020-м документ дополнили и переиздали. В Кодексе можно найти толкование законов на конкретных примерах. Например, если чиновник проводит аудит в компании, то он не имеет права согласиться даже на простой ланч. А если его пригласили сделать презентацию в компании, которая на тот момент не участвует в государственном тендере, то принять букет цветов в качестве благодарности вполне уместно. Здесь же закреплена рекомендация для чиновников декларировать все подарки стоимостью больше 200 крон (около 20 евро).

Государственные и частные структуры могут иметь собственные акты и меморандумы о противодействии коррупции, и нормы в них могут отличаться. Чиновники получают ясные должностные инструкции, которые помогают избежать случайных ошибок и конфликтов интересов. Многие ведомства и компании предлагают сотрудникам пройти обучающий курс и следят за тем, чтобы регулярно напоминать им об этических стандартах. Для законопослушных шведов четко проведенная черта дозволенного часто уже достаточна для того, чтобы ее не переступать. И в частных компаниях, и в государственных учреждениях созданы механизмы внутреннего контроля и аудита, которые также известны всем сотрудникам.

Чиновники не имеют иммунитета и преимуществ перед обычными гражданами. Полицейские получают штрафы за парковку, а сотрудники градостроительного комитета стоят в общей очереди на жилье. Независимая судебная система не делает различий: уличенный во взятке чиновник может быть легко осужден по закону.

В Швеции XIX века «спортлеры» — небольшие гонорары за предоставленные услуги или документы — были частью дохода многих государственных служащих и не только потому, что чиновники хотели подзаработать, но и потому, что не существовало понятной и отлаженной системы предоставления государственных услуг. С развитием такой системы чиновник стал выполнять исключительно функцию посредника между государством и получателем услуги. Если хорошие лекарства или социальное жилье можно получить бесплатно в приемлемые сроки, то покупать это право у чиновников больше никому не придет в голову.

Борьба с «кумовством» при приеме на работу, когда чиновник отдает предпочтение своим родственникам или друзьям, а не способностям и квалификации кандидата, началась в Швеции еще в 1809 году — до этого сделать карьеру в государственном управлении могли только дворяне.

В 2012 году в Швеции была создана специальная антикоррупционная группа полиции. Она состоит из полицейских и гражданских специалистов по коррупции. Если полиция обнаруживает правонарушение, дело передается в суд. В сравнении с другими отделами полиции работы у антикоррупционщиков мало, зато высок процент обвинительных приговоров. В год рассматривают от 100 до 200 дел, из них 20-30 заканчиваются приговором. Масштаб дел может быть самым разным — от международных скандалов до попытки подкупа при получении водительских прав. Согласно исследованиям, больше всего коррупционных дел связано со строительством, когда у муниципалитетов покупают всевозможные разрешения. Уличенный в коррупции чиновник может получить штраф и два года тюрьмы, если преступление было особо тяжким, то до 6 лет тюрьмы. Для частных компаний предусмотрен штраф до миллиона евро и конфискация суммы взятки и прибыли, которую с ее помощью удалось получить. Наказания одинаковы и для берущего, и для дающего взятку.

Заметим, что у такого низкого числа происшествий есть и обратная сторона — небольшой штат полицейских, выделенных на их расследование.

Низкий уровень коррупции невозможен без доверия к властям. С одной стороны, шведы позволяют избранным ими же самими, регулярно сменяемым политикам устанавливать правила игры и в массе своей им следуют. С другой стороны, отсутствие коррупции свидетельствует о здоровье государственного аппарата и добавляет очки к кредиту доверия власти.

На эту тему: "Мы страна третьего мира. Без технологий и верховенства права будем оставаться таковыми"

В Швеции исходят из того, что человеку свойственно искать пути обхода запретов, а это — благодарная почва для возникновения коррупции. По этому меньше ограничений, больше прав и свобод — это базовые инструменты системы.

Выделим ключевые особенности шведской стратегии противодействия коррупции: 

- формирование негативного отношения шведского общества к коррупционным преступлениям;

- оперативное и плодотворное взаимодействие правоохранительных органов, СМИ и граждан в деле выявления коррупционных проявлений и противодействия им;

- высокий уровень зарплаты и социальной защиты госслужащих;

- страх перед потерей деловой репутации, что во многих случаях является более суровым наказанием, чем уголовно-правовые санкции.

Как видно, шведская система борьбы с коррупцией отличается продуманностью и комплексным характером. У шведов есть, чему поучиться.

—

Виктор Михайлов, , опубликовано в издании Ежедневный журнал

На эту тему:

• Борьба с коррупцией в Украине: "черная дыра" судебной системы
• До 20 лет лишения свободы с полной конфискацией. Как борются с коррупцией в США
• Борьба с коррупцией — зарубежный опыт: Китай и Гонконг
• "На двоечку": почему Украина скатилась в рейтинге инвестиционной привлекательности
• Из бизнесменов – в арестанты: как Украина нянчит иностранных инвесторов